公共政策基层执行阻滞及解决路径研究



  摘要:公共政策在基层执行阻滞的现象屡见不鲜,给社会经济的发展和政府公信力造成了明显的负面影响。公共政策执行绩效提高与基层公务员薪酬制度密切相关,不但直接影响公务员工作的积极性和公务员队伍的稳定性,而且关系到公共行政管理的效率和公正性。直接影响基层公务员的工作情况。如何提高公共政策在此方面的执行力度,对于优良的公务员队伍建设,社会经济效率和社会公平的提高,起着至关重要的作用。

  关键词:基层公务员;薪酬;公共政策执行阻滞;路径

  公共政策执行是整个公共政策系统的关键环节,是政策实施过程的重要部分,是政策目标得以实现的关键所在。改革开放以来中央政府制定的系列政策经过基层公务员的认真贯彻执行取得了举世瞩目的成就。但是也有一些基层公务员在实际执行中央或上级政府的政策时,因不止确使用自由裁量权,“在法律规定范围内自行判断、自行选择和自行决定以做出公正而适当的具体行政行为的权力”,导致了阻碍、延缓甚至扭曲了原政策目标的实现,产生了极其负面的影响。基层公务员薪酬问题不仅和国家经济状况有关,而且涉及到公民的切身利益,直接影响到社会的安定团结。如果薪酬水平、结构不合理,将加重公务员负担,造成公务员的心理失衡,严重影响其事业心,给公务员队伍的稳定性带来不利影响。

  1 当前薪酬视域下基层公务员政策执行存在的问题

  基层公务员处在国家改革和建设的第一线,是政府的执行主体,也是政府政策的诠释者。在《中华人民共和国公务员法》出台后,我国基层政府的公务员管理有了一个统一的原则和标准,使得公务员的薪酬管理有法可依。随着社会主义市场经济的快速发展和改革开放的深入,国民的综合素质普遍得到提高,人们的各种追求也在上档次并呈多元化态势,这就给各级领导及公务员的执政能力及管理水平提出新的更高要求。当前,基层公务员在执行政策方面,存在执行缺损、歪曲执行、政策执行替代、政策执行附加等方面问题。

  (1)政策执行缺损。一项政策是一个有机的整体,必须完整的执行才能达到预期的政策效果。但一些政策执行主体往往将政策为我所用,只执行符合自己利益的部分。基层公务员工作环境相对较差,特别是乡镇基层公务员薪酬更少,工作内容多、更繁杂,有些地方的基层公务员在执行政策时,会通过寻租方式来获得经济报酬或直接通过收取钱财方式来中饱私囊。只选择那些对自身有利的政策内容执行,对自己利益受损的政策内容则有选择性的不传达、不执行。这种选择性执行,使完整的政策在执行过程当中变得残缺不全,政策的整体功能难以有效的发挥,政策目标的实现也必然大打折扣。

  (2)政策执行曲解。基层公务员在传达和执行上级或中央政策时对政策精神或部分内容有意曲解,利用政策中某些抽象性、概括性的语言,借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释。在政策制定上,一些地方照搬照套,结合实际制定有特色的政策措施不够;有的地方制定的政策缺乏连贯性等。在政策理解上,有的对政策掌握不够全面、系统,甚至片面地理解政策。有的基层公务员还利用自己自由裁量权以权谋私,从而严重损害公共政策的严肃性和权威性。

  (3)政策执行替代。随着社会主义市场经济的快速发展和改革开放的深入,国民的综合素质普遍得到提高,人们的各种追求也在上档次并呈多元化态势。当下,基层公务员面临职务低、晋升空间小、工资待遇低等方面的问题。在面对升迁无望、待遇水平不满意的情况,工作积极性普遍不高,也放松了对事业上的进取。为了平衡事业升迁无望的心理和提高原有物质生活水平,有些基层行政机关及其公务员面对执行的政策对自己不利时,就利用其自由裁量权制定与上级政策表面一致,而实际上却违背上级政策的实施方案,替换上级的政策,从而导致政策失真,甚至被替换为与原政策完全不同的“新”政策。

  (4)政策执行附加。公务员基本工资实行全国统一标准,由中央财政支付,至于津贴、补贴和奖金,完全看各地各部门的财政收入。从纵向看,中央、国家机关的公务员所受监管更多,所享待遇并非想象的那样好。从横向看,党的机关、人大机关一般低于其他机关。基层行政机关及其公务员为了自身或地方、部门的利益,在执行中央或上级政策的过程当中加进一些原政策所没有的内容,从而使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求。其附加的政策的主要是基层行政机关及其公务员在原政策的基础上自行设置土政策,打着结合地方实际的旗号另搞一套,弥补薪酬待遇水平不高,从而导致政策变形。2 薪酬视域下基层公务员政策执行阻滞原因分析

  由于基层公务人员的地位及背景的特殊性,在基层政府同一部门内的公务员往往有不同的文化背景和经历,也就对薪酬制度有不同的认可度。因此,基层公务员在政策执行过程中难免会造成偏差,造成政策执行阻滞,主要表现在以下几方面:

  (1)政策制定一以贯之。由于一些难以预料的因素的影响,使得某些政策在付诸实施前就有先天性缺陷。表现为有些政策缺乏科学性、不完整性和不配套性。这样就无法建立起政策的权威性和可信度,因而也就很难使人遵从。这一方面给政策执行带来了困难,另一方面也为执行者寻找对策、钻空子提供了可乘之机。由于公务员收入分配不规范,助长了一些权力部门公权寻租行为。基层公共部门滥用其手中的公共权力,危害公共管理和行政效率,为腐败的产生提供了可能。所以基层公务员会凭借所拥有的自由裁量权肆意横行,为一己私利,在平衡自己薪酬待遇低下的同时损害公民利益,这些都影响政策的执行。

  (2)监管机制缺乏力度。基层政府在进行薪酬管理工作时对公务员进行“按劳取酬”的管理,必须注重满足公务员的公平感。其滥用权力而获得的隐性收入必然会影响国家的收入分配制度,导致分配秩序的紊乱。同时,在我国公务员薪酬政策的设计制定过程中,公务员既是这一政策设计的主体,也是这一政策的受体,因此,在目前这种缺乏有效监管的形势下,此种薪酬制定方式很难保证薪酬的公平性和有效性,使得薪酬制度很大程度上缺乏科学性和社会公信力。并且,这种情况一旦形成,很难通过合法的渠道有效的消除这种不公平,使得基层公务员在执行政策时不当使用自由裁量权导致政策变形、走样的情况时有发生。

  (3)基层公务员素质较低。由于基层公务员政治素质、文化素质和业务素质偏低,不能正确理解政策,导致政策偏离。我国执行政策的基层公务员学历偏低,大专以下学历的公务员还占有相当的比例,“特别是在中西部地区,由于人员不足,同时受财政等方面的制约,还聘用一些未经专业训练的或学历低下的临时工或合同工来协助执行政策”。同时一些基层行政机关的领导也缺乏对政策实质的准确理解能力,知识水平偏低,业务执行能力不强,不能结合本地区、本部门、以及具体事务的实际在把握政策实质的基础上灵活处理,这就不可避免地会导致其行使行政权力的不当,而使政策目标发生偏离。

  3 薪酬视域下公共政策基层执行阻滞的解决路径

  基层公务人员在政策执行中的失控导致政策失败,将会造成整个社会政治生活等各个领域的无序和混乱。科学合理的公务员薪酬是吸收和稳定公共部门人才,建立高效、廉洁的公务员队伍的重要保证。因此,针对现存的问题,我们有必要在分析政策执行阻滞原因的基础上,进一步探寻解决问题的具体对策,从而保证公共政策的顺利实施。

  (1)建立有效的监督机制,设计合理的薪酬体系。首先,要建立政策监管的严密机制,在制度上保证执行的力度与效度。目前,我国正处在新旧体制转轨阶段,关于公共政策的法律法规还很不健全。这就要求基层公务员必须在法律和政策允许的范围内行事,不能够享有不受法律和政策制约的各种特权。其次,可以将基层公务员的薪酬管理与岗位管理、绩效管理相结合,形成科学合理的薪酬体系,以激励每个公务员。固然,当公务员的薪酬太低,生活困难时,存在着较多的腐败倾向,但这并不能成为腐败的直接原因。不管在何种国家,何种社会,公务员队伍中都存在腐败问题,若能够采取有效的管理约束,就能使腐败控制在最低程度,不至于严重危害社会。

  (2)平衡各方利益关系,完善薪酬管理政策。首先主要是各地方政治体系之间、各政策执行机关之间的利益整合。从这个角度来说,只有当公务员感觉自己在与同行业从事相同工作的人的比较中处于优势地位时,才会有极强的“公平感”,进而对自己的薪酬水平很满意,从而对组织产生认同感,也才能努力工作。其次,在一个单位内,由于大生产产生的分工和协作,使公务员很难有一个判断个人成效和对单位的贡献的标准,其身边同事的情况,尤其是薪酬水平就成为其进行比较的对象,其公平与否会极大地影响公务员的积极性和凝聚力。要逐步提高公务员正规渠道的薪酬水平。同时逐步压缩、归并那些细碎、烦琐的具体标准,适当拉开薪酬档次,合理体现薪酬中岗位、年功、业绩等不同要素。通过这种整合,从而避免因利益冲突而导致的公共政策规避。

  (3)提高综合素质,改善岗位待遇。作为基层公务员自身,必须有较高的知识水平,道德素质观念,锐意进取的意识和驾驭政治经济问题的能力,对政策理解掌握的程度如何,也是衡量政策水平高低的一个重要方面。美国经济学家和人力资本理论的创始人舒尔茨认为,公务员薪酬水平与其人力资本含量密切相关。把党和国家的方针政策落到实处,最终要靠公务员的自身素质的提高,以适应基层实际和社会主义市场经济的需要。要向群众正确宣传党和国家的方针政策,首先自己要正确理解。如果自己理解不深或者理解有偏差,执行中就会走样,把群众引导到错误的方向上去。因此,基层公务员要增强学习、理解和把握政策的能力和紧迫感。切实提高自身的政治思想水平、科学文化知识水平、政策理解水平和业务执行能力,提高整体素质。此外,基层政府要制定有效的薪酬管理政策,创造机制让每个公务员获得应得报酬,或让公务员相信他能够获得应得报酬,从而努力工作。

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