对完善政府信息咨询服务的几点思考



  为企业更好地开展各项经营活动提供各种形式的支持与服务,是新形势下政府服务经济工作的具体体现;其中,为企业提供信息咨询服务是在市场经济条件下政府工作的重要内容。目前,世界各国各地区为推动企业对外直接投资,均非常重视信息服务,而我国政府对企业提供信息咨询服务还有待进一步加强与完善,应该建立以政府服务为基础、中介机构和企业充分参与的政府的信息服务体系,采取多种形式组织信息采集,确保传播全面、及时、权威性的信息。政府门户网站是政府信息公开的主渠道,同时还有其他多种渠道,如:广播、电视、新闻、刊物、图书馆等,本文主要研究互联网政府门户网站提供的信息咨询服务。

  一、政府为企业提供信息咨询服务的理论依据

  (一)市场存在信息不对称问题

  传统的经济学理论把完全竞争模式作为理想模式,因为在这种模式下才能实现帕累托最优,即达到最高经济效率。但完全竞争模式的一个基本假设条件是:在完全竞争市场上。所有与产品有关的信息都是完全公开的,生产者和消费者都拥有充分信息,可据此做出正确的决策。但在现实中,完全竞争模型的这种基本假设条件往往难以得到满足,究其原因一是社会分工使每个交易者专门从事某一项特定的业务活动,而对其他业务领域的知识缺乏了解,一般卖方处于信息优势方位置。二是从理论上说,处于信息劣势的市场交易者可以通过搜集大量的交易信息,达到掌握完全或比较完全的信息;但在现实中,要了解某一方面的信息或知识是需要花费成本的,而且想要全面的信息一般是做不到的。三是拥有信息优势的交易者为了在交易活动中取得主动权,往往会产生垄断信息的动机,有的甚至发出一些虚假信息,误导交易对方,以实现自身利益的最大化。因此,有关交易的信息在交易者之间的分布,一方比另一方占有较多的信息,存在着市场交易者之间的信息不对称现象,而且这种信息不对称的现象,在市场经济中和非市场经济中都是存在的。

  (二)市场本身无法解决信息不对称的问题

  信息不对称引致社会信息不公,进而会导致市场失灵。信息不对称问题在一定程度上是可以由市场自身来解决的。市场解决这一问题从本质上讲都是迫使拥有私人信息的一方将其信息公开,而且市场也确实不断在重复着这种行为。但是不可否认,市场的手段并非总是有效,有些情况下市场手段也会显得无能为力,如:虚假广告、不实的质量担保方式等,从而导致新的信息不对称问题,同时信息成本的存在也使得许多情况下市场手段变得不经济。

  

  (三)社会力量解决的作用极其有限

  市场本身不能有效解决信息不对称的问题,市场与政府以外的第三种力量(亦称第三部门、社会中介组织、非政府组织等)对于解决信息不对称问题有着积极的作用,如:同业协会的质量认证、行业协会以及其他多种民间组织和民间的公共协议等,对于约束企业行为等都能起到积极的作用;但是第三种力量的这种作用是极其有限的,因为第三种力量是不具有强制力的,也不具有权威性,它起作用所依靠的主要是约束对象的自律,而如果约束对象不表现自律,第三种力量便无能为力。现实的经济生活中,也充分反映出了第三种力量的局限性。既然如此,那就需要政府出面解决。

  (四)政府有解决问题的责任和优势

  政府具有促进经济发展、维护社会治安、促进公平交易和公平竞争、促进经济效率提高等的责任;信息不对称会产生一系列不利的后果,虽然政府不是万能的,但也不能无视信息不对称的问题,因此政府必须提供服务,解决这一问题。同时,政府拥有市场力量和第三种力量所不具有的公共权力,拥有它们所不具有的权威性和强制力。因此,政府有解决信息不对称问题的优势和能力,以相关信息的收集、研究为前提,运用经济手段、法律手段和行政手段,加强政府对经济运行的监督力度,使信息尽量由不对称到对称,由此更正由市场机制所造成的一些不良影响。

  (五)政府提供信息咨询服务的内容

  政府提供信息咨询或公共信息资源的内容涉及与公众相关的方方面面,按照不同的角度有不同的分类方法,但从它产生的领域和内容来划分,主要有以下类型:一是政府法律、法规、制度信息,即由政府部门或立法机关制定的与公众密切相关的各种法律、法规、规章制度及其他有约束力的规范性文件等;二是政府工作的动态信息,即政府机关和公共服务部门为了加强工作的透明度,以及相关部门的负责人、部门职责、办事程序规则和执法结果等;三是科技教育信息,包括一些著名科学家、科研项目、科学成就等,各层次的教育方针政策、教育机构、教育状况和特色、招生就业、教育规划信息等;四是国民经济信息,包括市场经济法规、经济状况统计指标、企业基本信息、消费者信息、财政金融货币信息等;五是各行业信息,农业、林业、畜牧业、工业、服务业等产、供、销法规政策、资源状况、市场信息等;六是公共健康信息,包括医疗机构、医护人员信息、药品价格与质量信息、传染疾病通报、公共健康政策法规等;七是文化娱乐信息,包括各类图书馆、档案馆、文化馆、博物馆等文化机构提供的信息服务,电视台、广播台乃至互联网等提供的文化娱乐信息等等;八是)环境信息,包括地理信息、天气预报、环境污染信息、旅游资源信息等;九是其他类型的信息。

  

  二、我国对外直接投资政府信息咨询服务的缺失

  (一)涉及对外直接投资的政府部门缺乏合力

  波特“国际竞争优势”理论表明,企业是一国经济繁荣的关键因素之一,政府通过提升生产要素、改善国内市场需求质量、强化产业集群发展和影响企业战略、结构和同业竞争等措施,可以促进本国企业的发展速度,使企业从国际化企业、发展到跨国企业,最后发展成为全球化企业。鉴此,在我国为企业服务的政府部门,除商务部、发展改革委员会、外交部、外汇管理局、财政部等外,还至少涉及其他八个政府部门,如:人力资源和社会保障部(人力资源市场和职业培训政策)、教育部(各类教育的统筹规划和协调管理,指导以就业为导向的职业教育的发展与改革等)、科技部(研究多渠道增加科技投入的措施,强化高新技术产业化及应用技术的开发与推广工作,指导科技成果转化,管理国家级高新技术产业开发区等)、工业和信息化部(拟订并组织实施工业、通信业、信息化的发展规划,推进产业结构战略性调整和优化升级等)、国务院机关事务管理局(承担中央国家机关政府集中采购管理工作)、国家质量监督检验检疫总局(组织实施《质量振兴纲要》,组织推广先进的质量管理经验和方法,推广名牌战略的实施等)、国家知识产权局(拟订知识产权涉外工作政策,统筹协调涉外知识产权事宜,按分工开展对外知识产权谈判等)和文化部(拟订文化产业规划和政策,指导、协调文化产业发展,规划、指导重点文化设施建设)等。而目前,我国还缺乏权威性的协调管理机构,没有从成长到发展的整体上来“一条龙”地考虑企业的生存发展问题及对企业的服务。一国的企业发展需要各相关政府部门政策一致,目标一致,合力创造良好的发展环境,提高为企业服务的质量和能力,共同促进企业成长发展壮大更好地发挥创造财富的作用。

  (二)政府提供的信息咨询服务缺乏系统性

  我国对外直接投资的相关层级政府部门都设立了自己的网站,并分类提供信息咨询服务,但是存在以下问题:一是相关部门的信息零星、简单;二是信息分散、条块分割;三是信息资源共享困难、缺乏系统性。有些政府网站同一类机构从域名上看不出任何关系,即使是上下级单位的域名也缺乏衔接和统一等。如商务部网站的“投资指南”栏目中“对外投资”的子栏目中,有涉及对外投资的各国投资环境、对外投资统计、境外招商项目、对外投资研究等内容;同时在商务部网站的“合作指南”栏目中的“国别环境”子栏目里,也有涉及对外投资环境、对外统计资料、对外合作信息库等内容。在国家发展改革委员会网站的“外资利用”栏目中的“境外投资”子栏目中,也有涉及对外投资的境外投资动态、项目信息、产业指南、国别资料等;同时在国家发展改革委员会网站的“经济贸易”栏目中的“对外经贸合作”子栏目,同时也有涉及对外投资方面的内容。工业和信息化部网站的“对外交流”栏目中的“双边和区域合作”子栏目中,也有涉及对外投资的内容。国务院国有资产监督管理委员会网站的“国企并购”栏目中也有涉及企业海外并购战略、融资等内容。由于政府部门结构层级制原因,政府是纵向层级制和横向职能制的二维矩阵结构,在这种条块分割的组织结构下,没有一个统一提供信息服务的特定机构,搜集的信息比较零散,很多信息的价值没有充分发掘,各个部门都按照各自的需求、标准和预算建立了各自独立的信息系统,使得这些相关的对外直接投资政策和国别信息等都由各相关部门在各自的网站发布,发布的内容都是属于自己部门的政策,互不兼容,形成一个个横向的“信息孤岛”,不同部门之间的信息无法共享,也无法形成统一集中的信息点,严重影响了信息咨询服务的效率和信息的系统性。

  2008年5月起,我国开始实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》使得公共图书馆不再只是一个借阅场地,而是被赋予了另一个重要的使命,成为向公众提供政府公开信息的平台之一。但就目前情况看,无论是公共图书馆还是国家档案馆开展的政府信息公开查阅工作,都是对口性服务,即只能针对本地区政府或其所属部门在其政府网站上主动公开的信息。对不同地区、上位地区、中央机构不同部门主动公开的政府信息,均无法提供综合的查阅服务。这从侧面说明了我国政府信息提供中,各相关政府部门之间是有阻隔的,是不通畅的,是缺乏整合机制的。

  2008年初,联合国经济和社会事务部发布了《2008年全球电子政务调查报告》。这是自2003年以来,联合国第四次对成员国的电子政务发展水平所进行的评估。与2005年调查结果相比,我国电子政务准备度排名下滑,政务准备度指数为0.5078,世界排名第65位。导致准备度排名下滑原因有两个:一是政府网站整合力度不足,主要表现在通过链接部门和下辖地区网站提供服务,便民查询和在线办事等直接服务能力较弱。二是政府网站服务实用性不强,我国政府网站在线服务数量较少,网站服务内容与企业和社会公众日常生产生活的实际需求有较大差距。联合国的这份调查报告也真实地反映了我国政府提供信息缺乏整合力度的问题。(三)政府提供的信息咨询服务不到位

  虽然从2008年5月起,我国开始实施《中华人民共和国政府信息公开条例》,各相关政府部门都根据要求公布政府信息,但是目前我国政府信息公开和服务的方式较为单一,只有政府主动通过公报、新闻媒体、发布会、布告等方式的信息公开;公民和社会组织主动向行政机关和相关单位提出咨询或申请提供信息服务的机制才刚刚开始,但需要经过审批。政府为社会公众提供公共信息服务很不到位,主要表现为:首先政府网站缺乏规范化管理,多数网站信息资料不足、更新不及时。从浏览相关政府网站也可以看出,许多资料都是旧的、老的,半年一年不更新一次的不在少数。区县级政府的电子政务则还没有形成实质性的网络。如:国家发展和改革委员会网站设有的“宏观经济”栏目,只有一些按照时间排序的市场行情和一些简单的大事记;“发展规划”栏目中的“海外规划”子栏目,只有三篇2005年的文章;“工业发展”栏目中的“行业规划”子栏目中,只有四篇通知性质的文章;而在“经济贸易”栏目中的“对外经贸合作”子栏目中,只有一篇2005年的文章。二是应该提供的信息服务,却未按要求提供,功能不全。如:商务部网站“各国法规”分类导航里,并没有有关对外投资、经济合作或对外援助等方面的内容,因而无法查询其他国家本来就有的相关法律政策,如美国的《经济合作法》、《对外援助法》、《共同安全法》等。三是政府提供的许多资料信息,都没有经过加工整理,质量不高,无法起到指导、引导企业对外直接投资的作用。企业需要的是切实有用、有效的信息,目前政府提供的信息很难满足企业的需求。

  

  (四)政府提供信息咨询服务的基础较弱

  政府提供信息咨询需要通过广泛应用现代信息技术的方式来实现,这就使得首先必须要有一个坚实的信息基础设施作为生存发展的条件。我国电子政务建设起步相对较晚,电子政府的信息基础设施建设还存在很多的问题。如:信息网络的覆盖面比较窄、提供的服务比较初级,部分网络受体制和其他因素的制约还难以形成规模,宽带高速网络的建设推进速度还比较慢,计算机、有线电视和电信的“三网合一”迟迟无法实现,需要一定技能才能掌握的信息设备的人均拥有率比较低,信息网络特别是电子政府系统的接入方式还比较单一等,这些都造成政府网站查寻资料速度慢,有的网页打不开或是无法联接等现象。

  我国电子政务的技术基础不强。在电子信息方面的整体水平还不高,生产的大批电子信息技术产品还属于外围配套产品而非核心技术产品,不仅如此,即使是这些产品,也主要是进行初加工或者装配的。同时,电子政务的信息资源基础不够。我国建设和筹建了若干个国家级数据交换服务中心,建成并维护着大约3000多个国家级大中型数据库,部分国家基础性信息系统已经建立或在筹建之中,已经构成了支撑政府决策和社会服务的基础资源。但是仅仅有一个信息资源基础,要完成电子政务的建设还远远不够。另外,管理基础建设尚有差距。我国政府管理方式、业务体系和管理流程与社会主义市场经济管理体制的要求以及信息社会的要求还存在诸多不适应之处,最重要的是,目前我国电子政务的法律政策基础最弱,致使行政机构为规避“非法”、“违法”而畏首畏尾,不能及时有效科学合法地传送信息。

  三、完善中国对外直接投资政府服务的信息咨询管理体制

  在信息咨询服务方面,韩国和法国政府的做法很值得借鉴。

  韩国负责对外直接投资审批和监管的部门是财政部长委任,由韩国银行行长负责和执行。韩国银行下设海外投资事业审议委员会,该委员会由十几个政府部门组成,具体情况是:由韩国银行副行长担任委员长:常务委员包括财政部国际经济局局长、企业规划院对外经济调整室第三合作官、外务部国际经济局局长、商工部商业贸易局局长和韩国银行外汇担当理事等。非常务委员包括国家安全企划部第三局局长、农林水产部农业政策局局长、动力资源部资源开发局局长、建设部海外建设局局长、劳动部职业安定局局长、科学技术处情报产业技术局局长、山林厅林政局局长、水产厅渔业振兴官和海运港厅海运局局长等。该委员会负责制定对外投资的有关政策、措施,统一掌管和协调对外投资业务,为企业提供信息咨询服务,负责审批对外投资项目和执行对海外企业制裁等等。韩国因为拥有协调一致并具权威性的政府管理监督和协调机构,能够有力地推行激励本国企业对外直接投资的政策,从而造就了一批抗风险能力很强的跨国公司,并形成了全球生产经营体系,这为韩国经济可持续发展提供了外部支撑。

  法国涉及对外投资的宏观经济部门是经济财政工业部对外经济关系总司和法兰西银行国际收支司。对外经济关系总司利用各种统计数据进行宏观经济分析,提出分析报告和制定政策。提供信息咨询服务是对外经济关系总司的重要职责之一。该总司负责对世界各地收集到的经贸信息进行加工整理和分析综合,并主持协调外经贸信息网络中各单位的工作。为此,该总司在国内外建立了完善的信息咨询服务体系。一是依靠驻外经商机构和大区外贸局,向法国企业提供来自世界各地的经济贸易信息;驻外经商机构是信息咨询服务体系的主要依托。二是法国对外贸易中心提供国外市场动态、产业信息、法律规定、税收规定、融资条件、国外企业需求以及出口担保等方面的信息服务。三是各类工商会通过遍布全球的海外代表机构,建立各大区国际经贸资料中心,帮助企业掌握各种境外市场和经济政策信息。

  由于我国尚未形成一个权威的电子政务管理部门,所以从中央政府到地方政府,都没有对电子政务进行全面规划,电子政务的建设体制、运行机制也未确认,各行业、各部门没有强有力的统筹领导。针对我国政治、经济和社会的特点,我国电子政务应在国务院信息化领导小组的统一领导下,组成各种专业委员会,负责电子政务的总体组织实施。

  具体到对外直接投资信息咨询服务方面,应该成立由对外直接投资相关政府部门组成的对外直接投资委员会,并下设信息咨询服务中心,该中心同时在国务院信息化领导小组统一部署下工作。具体职责是专门负责电子政务的规划、建设和实施和对外直接投资信息咨询服务,要建设以跨部门、跨系统、跨平台间电子政务应用为目标的电子政务协同工作平台,在电子政务协同工作系统中,业务数据在多个政府部门间、在不同的业务流程间,按照协同工作的模式,安全可靠地流转、存储和处理。这有利于促进资源和数据共享,优化政府部门的职能设置,增强政府的管理协调能力以及为企业信息咨询的服务能力。

  对外直接投资委员会下设的信息咨询服务中心应再设立生产要素、国内市场需求、产业集群、企业发展和国际合作等五个分会,研究机构、贸促会、银行海外机构、国家驻外使馆的商务参赞、非政府组织和私人组织等加入每个分会,并在各自领域负责相关基本信息的采集和综合处理工作,并将收集汇总的信息统一到信息咨询服务中心处,由其统一为企业对外直接投资提供全面、准确、权威的各种信息咨询,如果可能还可提供项目论证等技术层面的支助或资助中介机构对投资项目可行性研究提供技术层面的帮助。具体工作,如生产要素分会,主要负责采集加工国内外经济实体的人力资源、天然资源、知识资源、资本资源、基础设施等企业成本要素发展环境等情况及相关政府法律、政策规定等;同时收集国内外政治、经济及国际政治、经济、文化等发展情况;国内市场需求分会,主要负责采集和加工国内外市场需求、细分市场需求、需求规模和成长模式、需求条件的交互作用、政府采购、产品规范和标准、产业标准、市场需求质量等情况和法律、政策规定、政府管理程序等;产业集群分会,主要负责收集和处理国内外产业发展状况、趋势、产业集群分布、相关法律、促进政策和规定等;企业发展分会,主要负责收集和处理国内外企业发展状态和趋势,公司制度和治理机制,促进企业良性发展法律、政策及对外资的有关法律、税收、政府管理程序、合同形式和其他基础信息等政策,提供介绍合作伙伴、合作项目等直接贸易投资促进信息等;国际合作分会,专门负责双边、多边和区域投资经济合作框架法律、政策等相关信息的采集和处理。

  整合现有分散的信息服务平台,形成一个多部门、多行业、多主体、大规模、多形式共同推进的“对外直接投资政府信息服务平台”,提供“一个窗口对外,一站式服务”的网络系统,方便企业进入一个网站就可以了解到需要的信息。建立五个信息数据库,如:生产要素信息库、国内市场需求信息库、产业集群信息库、企业发展和国际合作信息库等,并与地方政府相关对外直接投资委员会网站链接,资源共享。各级地方政府相应成立的对外直接投资委员会分会网也分五部分,突出所属地方生产要素、市场需求、产业集群、企业发展情况及相关法律政策、同时国外各相关城市基楚信息,为企业提供全方位的优质信息咨询服务。

  在建立对外直接投资信息咨询的管理体制的同时。还有许多制度需要建立,如:为加强政府部门信息共享,应该建立对外直接投资信息共享制度,以加快建设统一的电子政务网络平台和信息安全基础设施,加快建设政务信息资源目录体系和交换体系,支持信息共享和业务协同。我国政府还要建立良好的信息咨询服务管理制度,用制度来保证信息咨询服务工作的有效开展。政府应该进行更为积极的信息咨询服务,如在现有网络系统下,政府可以通过组织建立本国企业的全球信息网络系统,实现信息资源共享。目前,大型跨国公司的全球信息收集与处理模式大都是通过在公司内部建立全球信息网络系统实现的。单个跨国公司通过自己组织全球网络信息系统,不仅在收集信息和处理成本上造成巨大的浪费,而且也不可能穷尽所有的市场信息。跨国公司的经营目标是全球化的,正如新加坡技术公司总经理文科西在讲到全球视野的重要性时说道:“世界上任何一个国家只要存在一种优势,我们便计划在那里进行生产——在泰国制造产品,因为那里的成本低;在德国制造产品,因为那里的市场巨大;在波士顿则进行研究和开发。”要实现这样的全球化经营目标,必须有可靠的、通畅的全球网络信息系统。政府牵头联合本国跨国公司,建立公司之间的全球信息网络系统是可行的。许多公司在实现了当地化后,收集当地各种市场信息极为容易,而且他们也并不会因为收集这些信息而耗费很高的成本。政府也可以通过鼓励和组织民间国际咨询服务公司来建立本国跨国公司的全球网络信息系统,直接在市场上出售他们的高价值信息。

  四、制定我国对外直接投资政府信息开发利用政策

  政府要在对外直接投资运行体系中承担起总协调的角色。就要制定相应的政策措施和管理办法,如:扶持多元化信息服务主体政策,其中要发挥公益性信息机构的作用,推进公益性信息服务,促进公益性信息机构的健康发展。“公益性信息服务”是指满足社会成员对信息的基本需求,维护社会公共利益,以免费或廉价方式,并按非营利机制向公众提供的信息服务。“公益性信息机构”是指专门从事公益性信息服务的社会组织,如公共图书馆、文献中心、科技推广站、就业信息服务中心、非营利中介机构等,其既可由政府设立,也可由社会力量兴办。“公益性信息服务”是国家信息资源开发利用工作的重要组成部分,对促进经济发展和科技进步、提高全民素质以及消除“数字鸿沟”有着重要意义。

  另外,还要制定一系列政策,如:维护对外直接投资信息服务竞争秩序政策;监管对外直接投资信息服务效果政策;规范对外直接投资政府信息资源社会化增值开发利用政策,使有关部门按照公平、公正、公开的原则,授权和规范申请者使用相应的政务信息资源;加强对外直接投资政务信息资源管理政策,对政府信息资源进行分级分类,建立健全规章制度,积极探索并适时推进政府信息资源的资产管理工作;加强监督对外直接投资公共信息资源开发加工中的不正当行为管理办法,保证信息的客观性、准确性,防治信息加工中的污染;防止政府对外直接投资公共信息资源网络化共享导致对信息主体权益的侵犯和利益损害等相关管理办法和规定等,规范市场化运行。

  我国对外直接投资政府信息资源的商业性开发利用的政策要点应当是培育和繁荣信息内容市场,促进信息内容产业发展,推动信息资源开发利用的市场化进程,拉动信息内容市场的有效需求,促进信息内容产业健康有序快速发展,依法保护信息内容产品的知识产权,建立和完善信息内容市场监管体系。利用好市场机制,培育和繁荣信息资源市场,大力发展信息资源产业。

  当前,我国对外直接投资政府信息开发利用的重点需要扶植和培育的三类服务:一是对外直接投资企业信用征信服务。由于政府承担对市场主体的监管职责,掌握了大量的企业信用信息,是信用服务机构急需的信息资源。应制定征信对外直接投资企业依据《政府信息公开规定》,通过依申请公开程序获得政府掌握的企业信用信息的操作细则,使这些信用信息公平地提供给各征信服务企业,促进社会信用体系的建设与完善。二是各种信息咨询服务。政府将大量原本社会不易获得的对外直接投资信息公开后,为信息服务机构提供了重要的原材料,这些机构可以此加工形成适应不同行业的企业群体信息服务产品,满足社会的信息需求,带动信息消费。三类是引导IT企业,为对外直接投资信息公开和信息资源开发利用提供覆盖采集、加工、整合、传输、挖掘、检索等环节的软件与解决方案,以及相关的信息安全保障技术服务。