基本公共服务均等化的内涵及路径选择



  [摘要]基本公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共服务。其与公平理念密不可分,但不等于平均化,而且还是一个长期的动态过程。基本公共服务均等化的实现可以有收入路径、支出路径和政治路径三种路径供选择。

  [关键词]基本公共服务;均等化;路径

  一、引言

  关于基本公共服务均等化的定义,国内学者虽说法各异,但基本观点却大致相同。徐诗举将公共服务的均等化定义为在保证实现国民福利最大化和资源配置效率最大化的原则下,全国范围内的居民都能享受到基本相同的公共产品,政府间的转移支付是实现公共服务均等化的前提。李华根据公共品需求的城乡差异,将公共品分为基础性公共品和差异性公共品,提出基础性公共品的均等化应按照公共品的数量和质量进行衡量,要求实现结果的均等;而差异性公共品均等化的判断标准应是效用的最大化。王磊认为公共服务均等化是一个相对的概念和要求,一般是指各个地方政府能够按照全国的一般标准和居民的生存要求,提供基本的公共产品和公共服务,根据财政分权划分的地方政府应该承担的支出责任。公共服务均等化具体是指地方政府提供的地方治安、环境、城市建设、文化、教育、卫生、道路等公共产品的水平基本相等。江明融认为公共产品与公共服务实际上是一个意思,公共服务均等化是指政府及其公共财政要为不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品与公共服务,具体包括财政投入、成本分担、收益分享等方面内容。

  就基本公共服务均等化的途径来说,李华和王磊主张应通过转移支付来实现财力的均等化从而保证公共品的均等化。而江明融、杨晓达则认为,实现公共服务均等化比较可行的办法是实行城乡统筹的公共服务供给制度,在遵循“帕累托改进法则”和保证城市居民现有效用水平不降低的前提下,将城市创造的一部分财富用于提供农村公共品,从总体上提高农村公共品的供给水平。

  二、基本公共服务均等化的内涵

  基本公共服务的均等化起因于基本公共服务供给的差异性,目标是公共服务消费的平等性。具体来说,基本公共服务均等化的缘由在于其供给的差异性,即由于各地地方政府财政能力的差异而导致供给的基本公共服务在各地之间,无论是在数量还是质量方面都存在明显差异,从而导致同一个国家内不同地区的居民却要消费不同数量和质量的同类公共服务,不仅影响了公平目标的实现,而且也不利于社会的稳定和发展。而根据现代公共财政的要求,公共财政同时也是民主财政,即同一国家内的不同居民,不管其身处何地、经济状况如何、是否为国家缴纳税收,都有权利平等地消费公共服务。因此,基本公共服务均等化的要求便应运而生。
 

  笔者认为,所谓基本公共服务的均等化,主要是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共服务。因此,基本公共服务均等化应包括以下三个方面的含义:其一,公共服务均等化与公平的理念密切相连。可以说,在不同的特定阶段,对公平理念的不同理解会导致不同程度或不同内容的公共服务供给。但这里笔者所研究的公共服务均等化决非实际消费的均等化,而是指消费机会(或权利)的均等化。笔者认为,市场竞争中最重要的公平是起点的平等,也就是竞争机会的公平,因此,这里的均等化仅是指提供给消费者平等消费公共服务的机会,而决不是保证每个消费者实际消费公共服务的平均。其二,均等化绝不等于平均化,而是在保证最低水平全国均等的基础上允许存在地区差异。考虑到绝大多数基本公共服务都会或多或少地附有某个特殊地区的特殊偏好,因此,如实行绝对均等、全国一致的供给水平,则不仅无法实现公共服务的有效供给与消费,而且还极容易造成资源的浪费,从而降低整个社会资源的配置效率。其三,基本公共服务的均等化还是一个动态的过程。均等化内容和标准往往随人们对公平的认识理解和客观条件的变化而变化。以基础教育为例。在封建社会和资本主义的早期阶段,社会流动性不如现在这么频繁,人们将基础教育更多地看成是个人受益的私人品,个人为接受基础教育付费是理所应当地事情,因此此时尽管有政府举办的公办教育机构,但私人办学仍是社会的主流。但随着社会经济的不断发展和人口流动性的不断增强,基础教育的重要性日益显现,其不单单可以提高个人的人力资本,而且对促进社会发展也有十分重要的作用,此时人们已将基础教育视为政府应首要供给的基本公共服务之一,并逐渐要求政府在全国范围内普及均等、统一乃至免费的基础教育。因此,从基础教育的发展历程中不难看出基本公共服务均等化含义的动态性。三、基本公共服务均等化的路径选择

  
 

  (一)收入路径——财力均等化

  考虑到基本公共服务供给差异的主要原因在于各地财政能力的不平衡,因此,通过上级(或同级)政府给与补助或转移支付,实现各地财力的大致相当,就成为基本公共服务均等化的首要任务,这也是在现实生活中世界各国最经常采用的途径和手段。通过补助或转移支付以实现基本公共服务均等化的理由主要有以下两点:其一,各地财力的不平等不应是基本公共服务供给差异的借口。在现代民主国家,倡导公民平等是社会思潮的主流,其主要出发点是,作为一个国家的公民(居民),就理所应当地享受现代社会文明所带来的好处,而且这种享受可以不受自身条件的限制。因此,在一个统一的国家内,在实行统一税法体系的前提下,各地的财政收入能力会因财源的不同而有所差异,各地的基本公共服务支出也会因不同的人口密度、不同的年龄结构而有所差异,但这不能成为基本公共服务差异的借口和理由。作为国家的一员,其有权利享受到现代文明所带来的好处。因此,这种情况下,国家往往会通过纵向或横向的转移支付制度,向财政收入能力较弱、公共服务支出压力较大的地区给与补助,使其财力能够足以承担起向其辖区居民提供与全国水平大致相当的基本公共服务的任务。其二,财政转移支付还可以较好地解决基本公共服务的外溢性问题。公共服务的受益范围很可能会越过本地区域惠及周边及其他地区,比如,本地提供教育所培养出来的人才,很可能通过迁徙到他处,而将公共服务的益处留在外地;再比如,本地提供公共卫生服务所带来的好处,很可能会惠及周边地区等等。如缺乏相关利益补偿机制,则效益流出的地区,由于难以得到相应的补偿而不愿继续承担供给公共服务的任务,从而造成公共服务供给的差异。而众所周知,市场对于此类外部性问题是无能为力的,如果任由地方政府谈判解决,则其交易成本(如衡量外部性大小的成本等)必然十分巨大,很可能造成效率的损失。而由上级政府或同级政府给与转移支付,则对外部性问题给出了制度化的解决方案,从而有利于实现基本公共服务的均等化供给。

  学区是美国基础教育财政体制的一个特点,学区的财政收入主要来自于对辖区内不动产征收的财产税①。但这种学区负责基础教育的体制,使得地方经济的繁荣程度、财产税税基的丰裕程度直接决定了各学区基础教育的差异。于是,在20世纪50~70年代引发了一场有关教育财政公平的诉讼高潮。相继而起的教育诉讼导致了一场规模宏大的教育融资制度改革,改革的结果是进一步明确了教育是一种宪法保障的基本权利,州政府逐渐增大了对地方特别是对学区的财力支持力度。(见表1)

  在第二次世界大战后,联邦政府也开始关注基础教育的发展。1958年《国防教育法》和1965年《初等和中等教育法》使联邦对基础教育的财政资助实现了巨大的飞跃,这也标志着联邦财政大规模资助基础教育新时代的开始。(见图1)

  联邦政府的广泛介入,改变了基础教育的融资结构和格局,使得基础教育财政由原来单纯以地方学区为主要来源,到地方学区和州政府共同承担基础教育的责任,及至发展到目前联邦、州和地方学区三级分担的财政格局,基础教育的财政体制趋于完善。从图2可以看出,随着时间的发展,联邦对基础教育的资助越来越多,州逐渐取代地方成为基础教育的主要供给者,州与地方共同承担了90%以上的基础教育投资。

  (二)支出路径

  对于由分散公共服务供给制度所带来的公共服务差异,除了上述的增加地方可支配财力以保证基本公共服务的均等供给以外,另一可行途径就是从支出角度人手,即由上级政府或中央政府直接统一供给。

  以法国为例。法国的政治体制一直是中央高度集权。但基础教育的发展却经历了一个由分散到集中、先初等后中等的过程。1881年和1882年“费里法”确立了法国基础教育“免费、义务、世俗”的三大基本原则。1886年“戈伯莱法”基本确定了19世纪80年代之前就已广泛采用的市镇负责、国家补助的基础教育供给体制。这种分散的供给模式对基础教育的发展造成了巨大的困难。为解决教师待遇问题,1889年7月19日,法国颁布法律,规定全体小学教师为国家公务员,其工资由国家财政负担,从而成功地解决了普及初等义务教育的师资问题,其基本原则至今不变。二次世界大战以后,法国的中等教育得到了很大的发展,1959年1月6日,法国颁布法律将义务教育延长为10年,在对义务教育的投资方面,逐渐形成了目前的体制,即学校是法国教育管理体制中的最基本单位,小学从属于市镇,初中从属于省,高中则从属于大区。在供给任务的分工上实行中央与地方政府共同负担,以中央政府为主的供给制度(见表2、3)。

  

  (三)政治路径

  基本公共服务均等化的政治路径,主要指通过地方政府合并以实现基本公共服务在更大区域内的均等化供给。分散的公共服务供给制度发挥了地方政府灵活、迅捷的优势,保证了公共服务的有效供给,但如果过于分权,则又会走向另一极端。由于过于分散的地方政府一般都拥有较少的住户和人口,不仅使得地方政府所主要依赖的收入来源——财产税较少,造成财力不足,而且也使得单个地区要供给同全国水平大致相当的公共服务的成本相对较高,公共服务供给的规模经济优势难以发挥,从而导致公共服务供给效率低下,资源浪费现象严重。因此,自20世纪30年代以来,出于保证基本公共服务均等化等原因,西方各国兴起了地方政府的合并浪潮。地方政府合并对公共服务的均等化起到了十分重要的作用。

  1 地方政府合并有利于解决基本公共服务的差异问题。在地方公共服务的分散供给模式下,出于地方财力的原因,同一种公共服务在不同地区之间可能会出现较大的差异。这种公共服务的差异必然会引发消费者或居民的不满,他们希望政府能采取有力措施,实现公共服务的均等供给。进行政府合并就是解决这个问题的一个政治解决方案。通过地方政府的合并,把公共服务供给存在差异的不同地区纳入到统一的公共服务供给框架下,通过统一的筹资机制、统一的供给模式,从而有助于公共服务差异问题的解决。

  2 地方政府合并扩大了政府规模,实现了公共服务供给的规模化,也有利于保证公共服务的均等供给。一般来说,西方国家基层政府尤其是农村基层政府,都有人口少分布散的特点。随着工业化的发展,农村人口大量外流,农村市镇人口严重不足。这种规模过小、人口基数过小的状况成为了制约公共服务有效、均等供给的一个瓶颈。事实上,公共服务的供给同私人品一样,也存在一个规模经济的问题。如果地方政府辖区的资源(如人口、住户等)不能形成规模,则其就很难承担其公共服务均等供给的任务。因此,合并基层政府,扩大公共服务受益人口基数就会成为一种必然。

  美国的学区是管理公共中小学教育的基本单位。历史上,学区是独立于政府的行政单位,但现今已成为一级自治的地方政府。由于美国各州可以自行决定学区的大小和数量,因而各州学区大小参差不齐、数量多少不一,但总体来说,在20世纪40年代以前,美国的学区数量总量庞大(见表4)、分布分散,学区间,特别是乡村学区与城市学区之间,由于财源不同而产生较大的差异,并引发了许多有关教育公平性的诉讼案例。因此,20世纪30年代开始,为整合教育资源,在较大范围内提供平等而充足的教育,美国开始了学区的合并历程。

  美国的州政府为鼓励学区合并提供了诸多正面与负面的激励措施,如,一方面,州为学区中心学校的建设和学生的交通提供经济资助,同时要求学区内所有学校建筑和设施达到州的建设和安全标准,并要求学校课程达到州的标准;另一方面,如果学区没有采取相应的措施,他们将陷于教育设施不符合标准和失去州教育经费补助的处境。

  因此,一方面在诸多法院判例的压力下,另一方面在州政府的财力诱惑与惩罚的激励下,学区合并的进程大大加快,数量迅速减少,进入20世纪70年代以后逐渐趋于稳定。到2002年仅剩下13506个,比1932年减少了115042个,减少比例达89.50%,学区合并的速度之快、减少数量之大、比例之高,都不能不说是十分惊人。

  四、结论

  本文以基础教育为例,分析了基本公共服务均等化的内涵及实现路径。主要结论如下:

  1 基本公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共服务。其与公平理念密不可分,但不等于平均化,而且还是一个长期的动态过程。

  2 基本公共服务均等化主要有三种路径可供选择。其一是通过转移支付实现财力的均等化(收入路径);其二是通过上级政府或中央政府直接供给的支出路径;其三可以通过谋求地方政府的合并以实现在更大范围内的均等化(政治路径)。

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