关于公共政策评估主体性原则思考



  (论文关键词)公共政策评估 主体 原则

  (论文摘要)我国在公共政策评估的实施过程当中仍然存在着诸多问题,究其原因之一,主要是我国在政策评估方面的着重点在于提出各种不同的评估方法、模式,却忽视了对政策评估的研究。事实上,只有本着利益相关、多元化、独立性、专业化、公开公平、代表性等公共政策评估性原则,才能选出客观、独立、合理、有效的政策评估主体,才会有利于公共政策评估的改进。反之,公共政策评估的有效性将受到影响。

  公共政策评估主体就是直接或间接地参与公共政策评估过程的个人、团体或组织。公共政策评估主体在评估活动中处于举足轻重的地位,它决定着评估标准的制定、评估范围的大小以及评估方法的选择,从而发挥着主导性的作用,直接影响到评估工作的成败。笔者认为,只有遵照以下系统的评估主体性原则,才能选定客观、独立、合理、有效的公共政策评估主体,才能实现科学有效的公共政策评估。

  一、利益相关原则

  一般的公共政策教材认为,在公共政策评估活动中,除立法机关、政党组织、司法机关、社会组织和公民外,比较重要的公共政策评估主体是政策制定者和执行者、专业机构和人员、大众传播媒体。在这其中,把政策对象这一重要评估主体排除在外是非常不科学的。因为作为公共政策对象的社会组织和公众,他们能够亲身感受到公共政策给自己的经济、社会生活带来的影响,对公共政策最有发言权。可惜的是,在一些政策评估实践中,具有如此重要发言权的团体往往不能参与到政策评估的过程当中,他们不能把他们的意见、他们的切身体会表达出来,这对于公共政策的评估来说无疑是巨大的损失。评估主体中作为政策对象的社会组织和公众代表的缺位,导致公共政策评估过程当中相关利益群体和个人话语权的缺失,使得评估结论所涵盖的观点不够全面。社会组织和公众作为政府行为相对人参与公共政策评估,不仅能够提高公共政策评估的客观性和全面性,更能够提高公共政策评估结论的公信力。

  二、多元化原则

  长久以来,我国公共政策评估的主体都是以政府机关为主的,从中央政府到省级政府再到地方政府都设有自己的政策研究室。但行政官员在其政策评估报告中,常常通篇强调政府做了些什么,政府投入了多少,但对于该政策给目标群体究竟带来了多大的效用,他们却往往没有提到。要知道在衡量政策效用时,我们不能仅仅立足于政府做了些什么。

  这种政策评估主体的单一化,使得公共政策的评估往往带有严重的片面性。而且由于评估主体自身知识水平的限制,这种评估也带有很大的不可靠性。20世纪90年代以来,在企业管理界一直风靡着这样一种评估模式——360度绩效评估,又称为全方位评估。它是指由员工自己、上司、直接部属、同仁同事甚至顾客等全方位的各个角度来了解个人的绩效:沟通技巧、人际关系、领导能力、行政能力等等,通过这种理想的绩效评估,被评估者不仅可以从自己、上司、部属、同事甚至顾客处获得多种角度的反馈,也可通过这些不同的反馈清楚地知道自己的不足、长处与发展需求,使以后的职业发展更为顺畅。公共政策评估是通过制度保障的、规范化的工作行为,同时也是专业性很强、技术含量很高的研究活动。针对目前评估主体单一化的现状,公共政策评估可以参照360度绩效评估以及国外的成功经验,在目前官方绩效评估的基础上,实行政府、党的组织、权力机关(人大)专业评估组织(包括大专院校和研究机构)、社会组织和公众特别是“受到政策影响的相关利益群体代表”等多元评估主体的结合,实现评估主体“多元化”。

  三、独立性原则

  我国的公共政策评估的主体主要是以官方为主。而我国官方的政策评估又主要是依靠各级政府和党委下属的政策研究中心进行的。从公共政策制定者的角度看,这个角色本身就是不独立的。主要表现为两个方面:其一,政策研究中心的研究经费主要来源于行政拨款,这就决定了这样的政策评估者是很难客观地去评价政府的政策。其二,政府的政策评估会受到内在“人事关系”的不良影响。中国传统社会是一个爱讲“关系”的国家,政府里面的人事关系尤为复杂,在对公共政策的评估过程当中会牵涉到许许多多的利害关系。

  这就使得评估主体在公共政策评估过程当中带有很强的主观色彩,难以保持立场和态度的科学性、客观性。显然,要政府部门自己评估自己并指出其政策的不足是很困难的。J.Q.威尔生曾提出了两条有关政策评估的一般定律:威尔生定律一,假如一项政策研究是由实施该项政策的人或者他们的朋友进行的,那么,所有对社会问题所作的政策干预都会产生所要得到的效果。威尔生定律二,如果政策调研是由独立的第三方,尤其是如果是由对相关政策持怀疑态度的人所进行的,那么,没有任何对于社会问题进行的政策干预会产生预想得到的成果。一般来说,政府的人员常常偏好于证明自己的政策是有效的,而且在政府的内部也往往存在着各种各样利害关系的制约。因此,要求政府在对自己所制定政策进行评估的时候做到客观几乎是不可能的。另外,由于受传统文化的影响,政府的工作人员更习惯于服从上级的领导,为了自身前途也不会去反驳领导。这会导致公共政策评估的信息源受到上级政府部门偏好的影响,使得最后公共政策评估的结论不准确。因此,我们应该大力发展民间的政策评估组织,并使之逐渐成为政策评估的重点。在这方面,美国的兰德公司、斯坦福国际咨询研究所,英国的伦敦国际战略研究所等取得的成功经验,对我国建立独立的专业评估组织具有积极的借鉴意义。四、专业化原则

  做好政策评估需要具备两个重要的基本条件:一是拥有关于政策方案和政策结果的足够信息;二是拥有关于政策理论尤其是政策评估理论的足够知识。而我国目前公共政策评估活动的主力军一官方政策评估部门往往缺乏有关政策评估的专业理论,大多靠经验进行评估,那么其评估结果的科学性就值得怀疑。而专业评估组织(大专院校和研究机构)聚集了大批专门从事公共政策分析研究和实践活动的人士,有利于提高公共政策评估的科学性,更重要的是专业评估组织成员作为“非官方人士”,其观点和看法不受政府利益和本位主义影响,能更好地保证评估结论的客观真实性。因此,我们应该加强专业评估人员队伍建设。必须加强对政府决策人员和评估人员的教育、培训,使其掌握政策评估的科学理论和相关技术方法,尽快从“外行”转到“内行”;必须采取有效措施,鼓励和吸引政策分析专业人士到政策评估组织任职工作;加强官方政策评估人员与非官方政策评估人员的交流和合作,最大限度地实现信息共享,将评估理论与决策现实有机统一起来。

  五、公开公平原则

  公共政策是社会生活中各个利益团体之间互相协调利益关系的产物。因此,公共政策的评估也应该建立在各个利益团体共同平等协商的基础上。要做到平等地协商,最重要的一点就是双方掌握的信息一定要是对称的,因为在信息不对称状态下,缺乏信息的一方会处于谈判的弱势地位,这是不利于该方的利益表达的,这会使政策更偏向于掌握更多信息的一方,也就是说对它更有利。在实际的运作中,有些政府部门在公共政策评估的过程中,会基于自身的利益而提供虚假的信息,或者出于政治性策略的考虑有意歪曲实际效果,或者提供一些误导性信息,这就使得公共政策评估参与主体在评估过程中,出现了对话地位的不平等。参与评估的主体在缺乏全面真实信息的情况下,也不可能科学客观地去对一项政策进行系统的分析。针对这种由于信息不对称而导致的公共政策评估中评估参与主体话语权的缺失,政府应该把公共政策制订的目的、规则、标准、实施状况等因素依据国家法律、法规和政策予以公开,使公共政策评估参与主体在评估前可从有关部门那里获取评估对象的全面、真实信息,使他们能够结合自身的切身体验以及对被代表公众的信息汇总,作出科学、客观的评价。同时还应建立一个完善的信息系统进行及时的信息收集、分析,以满足对公共政策评估的信息需求。

  六、代表性原则

  在近年来的公共政策评估实践中,我们看到有些地方政府在公共政策评估中已经(上接第128页)非常重视社会组织和公众的代表参与。但是,由于有参与公共政策评估过程的社会组织和公众代表声生方式不尽合理评估参与主体是由上级组织指定,而非通过选举产生,在上级组织指定参与主体的过程中,把一些与政府部门观点相左的社会组织和公众代表排斥在外,或者评估参与主体本身就是公共政策的既得利益者,或者与政府有利害关系等因素都导致评估参与主体的代表性和广泛性的欠缺。赛可否认,实践中有些地方政府也大张旗鼓、兴师动地开展过名目繁多的民间评估公共政策的活动然而由于受政府领导者个人素质影响大,缺乏相应{I勺制度保障,大都流于形式主义。在公共政策评估过程中,要真正重视社会组织和公众代表的参与,公共政策评估主体就应该是涵盖所有公共政策评估相关人利益的代表,不论是持正面的评价还是负面的看法的公众都要包括在内。

  作为公共政策评估参与主体的代表,应该遵循相应的制度化的选举程序,由公开、民主的程序选举产生,而与政策执行者有利益关系的公共政策评估参与主体,根据具体的实际情况,按照有关的公共政策评估法规、制度,决定是否应该回避。在公共政策评估过程中,政府机关、党的组织、人大的代表、利益相关组织和公众代表、专业评估组织的专家,都可以进行充分的意见表达,这些代表也可以交叉询问,最后由独立的公共政策评估组织根据讨论的结果作出公开的结论。其中,尤其要注意保证利益相关组织和公众代表产生方式的公正性,要使他们的观点具有真正的代表性,还要注意代表与被代表的公众之间需要进行充分的交流,否则,代表无从真实反映被代表人的利益。