美国国家公园规划与管理对中国风景名胜区的启示



  摘要:通过介绍兰格尔一圣伊莱亚斯国家公园暨保护区成功的规划和管理经验,如立法、管理机构、经营特色、管理理念和使命以及社区参与等,为我国在进行风景名胜区的规划、建设和管理方面提供了借鉴。

  关键词:美国国家公园;风景名胜区;规划与管理

  1 兰格尔一圣伊莱亚斯国家公园暨保护区独特的旅游资源

  1.1 独特的自然资源

  兰格尔一圣伊莱亚斯国家公园暨保护区内有4座16,000英尺以上的山峰,150多座冰川,被称为“北美山国”。园内山峰林立,从太平洋上吹来的湿润气流,给这里带来大量降雪,并形成大量冰原和冰川。在阿拉斯加,冰川的面积占总面积的5%,这里还有世界上移动最快的冰川,速度大约为每天9米左右。奇特的公园景观、复杂的地貌和生态历史均从公园里的植被和植物的构成里得到反映。同时,这里也是动物的天堂。山上到处生活着警觉的野生白山羊、驼鹿、棕熊、黑熊、狼及偶尔出现的北美驯鹿和美洲野牛。

  1.2 奇特的历史文化资源

  这里有著名的五类历史文化资源,包括考古遗址、文化景观、民族志资源、博物馆物品和结构资源。

  2 兰格尔-圣伊莱亚斯国家公园暨保护区建设与管理特色

  2.1 建立了完善的国家公园建设与管理的法律法规体系

  在美国,几乎每一个国家公园都有独立立法,如1872年的《黄石公园法》、1980年的《阿拉斯加国家土地保护法(ANILCA)》等。1980年12月2日。兰格尔一圣伊莱亚斯国家公园暨保护区归属到阿拉斯加有关土地保护法案ANILCA中,之后又颁布了一个“公园保护临时管理方案”。此后,国家公园的工作人员又准备了一个总体的管理计划,这个规划于1985年3月起草,又于11月进行修订,最终形成了公园现在的总体管理规划(General ManagementPlan)。

  2.2 管理与经营特色

  2.2.1 管理机构

  美国国家公园系统均由联邦政府内政部下属的国家公园管理局(The National Park Service)直接管理。它是典型的中央集权型的管理型的管理模式。以中央集权为主,自上而下实行垂直领导并辅以其他部门合作和民间机构的辅佐。

  2.2.2 管理的科学性

  美国国家公园系统内外都有大量的科学家,对国家公园的设立、规划、保护,利用和管理进行了长期的研究。同时,来自政府和非政府的各类研究基金也都能有效地用于生物多样性保护、生态保护和恢复、资源利用方式以及历史文化资源等方面的研究,使各项管理工作具有很高的科技含量。

  2.2.3 规划设计机构

  兰格尔一圣伊莱亚斯国家公园暨保护区的规划设计由国家公园管理局下设的丹佛规划设计中心全权负责。丹佛规划设计中心配备了相关专家,有风景园林师,生物、生态、地质、水文、气象等方面的专家学者。还有经济学、社会学、人类学的专家。他们不仅要负责国家公园的整体规划设计,还要负责国家公园里单体建筑的设计和施工监理的工作。

  2.2.4 经营特色

  兰格尔一圣伊莱亚斯国家公园暨保护区要求所有到此地开展商业项目的企业都必须获得“商业使用授权(Cornmercial Use Authorization。简称CUA)”。CUA是指授权的人(指个人、企业和其他实体)在有限的环境里给园区游客提供商业服务,但它不等同于特许权合同,它旨在给游客在有限的公园环境下通过一些简单的手段授权适当的商业服务,满足其基本需求。CUA有两种可授权的商业服务类型,一种被称之为“公园内的服务(In-Park Service)”,指在公园内提供收入超过2500美元的服务;另一种是“公园外服务(Out-Of-Park Service)”,主要是指园区外边界上的对资源的偶然利用。通过授权商业服务项目,可以避免因为私人企业的进入而导致对环境的破坏。2.3 园区理念——“公益性理念”

  美国所有的国家公园始终贯彻这样一个理念——“公益性理念”,即根据国家公园的公益性质确定资源的使命,然后建立与使命相应的资金机制、管理机制、经营机制、监督机制等。以保证管理手段、管理能力与管理目标相适应。在国家公园管理中也并秉持这样的思想:保持资源的真实性、完整性,做到可持续利用是主要目的。美国将国家公园的公益性服务排在使命的第一位,且强调充分满足当代人的可持续利用需要。这种“公益性”理念很值得我国风景名胜区学习借鉴。

  2.4 注重公众的参与

  美国国家公园的建立与管理向来非常重视社区公众参与其中,无论是国家公园管理计划的制定、公园具体管理政策的产生以及修改调整,还是面临建设、管理、保护以及其他的具体问题时,都注重采纳公众的意见。因此。对于阿拉斯加的国家或私人拥有的土地使用,或是相关活动的环境影响评估都广泛地汲取阿拉斯加土著部落成员和长老的意见。

  3 对我国风景名胜区建设和管理的启示

  3.1 完善风景名胜区管理的相关法律法规

  我国需要根据风景名胜区的功能、性质和管理制度的特点,制定一部有关风景名胜区的法律文件或“国家公园法”,进一步规范风景名胜区的保护管理工作,使景区的重要遗产资源的规划、管理和保护工作均能置于法律法规的管制之下。

  

  3.2 改革管理体制,构建高效的新型经营管理体系

  我国风景名胜区应借鉴美国国家公园科学合理的管理体制,建议建立直属于国务院的“风景名胜区管理局”,直接统管全国的风景名胜区,取消多头领导的混乱局面。同时,风景名胜区的管理应将现行的条块管理转变为行业管理,重点对不同功能和利益主体的空间和职责合理划分,实现国家、地方、监管者、居民四者之间合理的利益分配。建立将所有权、管理权和经营权分离的风景区管理体制。同时。建议采用将许经营权合同和商业使用权CUA的经营办法。

  3.3 必须与国家公园保持一致的理念和使命

  我国某些风景名胜区的一些所谓的改革进程在从根本上威胁“保护第一性”和“公益性”这两个基本理念。因此,我国在进行风景名胜区的建设和管理过程中,需要遵循美国国家公园制度建设的逻辑:社会需要决定其使命——使命决定其制度——制度决定对权力和资源的配置。

  3.4 社区居民分享受益

  风景名胜区的经济功能不应一味地最大化“区内取财”,而应当与周边社区结成利益共同体,使社区和周边地区发展受益。同时,社区居民也应充分的参与到风景区的监督过程中来,可以组织一个包括当地政府、专家学者、当地居民在内的监督机构,对各主体进行实时有效地监督或定时将景区有关项目活动,或者政策调整修改举行社区居民的听证会,获取发展的坚实的社会基础。