社区化:我国残疾人事业发展路径的新选择



  【摘 要】社区化是我国残疾人事业发展路径的新选择,也是历史性选择。在构建和谐社会这个新的历史起点上,探索残疾人事业新的社区化发展路径,审视其发展过程当中的制约因素和未来发展前景具有重要意义。

  【关键词】社区化 历史性选择 制约因素 发展前景

  我国原有的残疾人福利机构已难以维系,单一的残疾人福利供应体制的弊端也日益显露出来,残疾人福利社会化要求被提上会议日程,残疾人事业也越来越多进入社区并朝着社区化的方向发展。在构建和谐社会这个新的历史起点上,审视其发展过程当中的制约因素和未来发展前景具有重要意义。

  一、我国残疾人事业社区化是历史性选择

  残疾人事业进入社区,并朝着社区化方向发展有其历史必然性,具体而言,表现在以下几个方面:

  1.政府职能转变与单位体制改革使原有残疾人照顾模式凸显不足

  在计划经济体制下,我国实行的是政府全能型的社会管理模式,政府集政治、经济、社会等各种角色于一身,通过单位体制实现对社会生活各个领域的全面管理,形成了“单位办社会”的管理体制。在这一管理体制下,单位同时具有了福利服务功能和社会政治功能,是一个能满足单位成员各方面需要的社会复合体。改革开放以后,随着政企分开、政事分开,原来由政府和单位为残疾人提供的福利模式越来越不能满足广大残疾人的需要,其福利供应体制弊端也日益明显,造成了巨大的财政负担,阻碍了政府和企事业单位的发展。在此背景下社会福利社会化被提上会议日程。与此同时,作为城市居民相对固定居住和活动地域的社区也就成为残疾人福利服务的主要承接载体,与之相适应,残疾人也从机构集中照顾向社区照顾发展。

  2.家庭传统赡养功能弱化使残疾人对福利供给主体提出新要求

  家庭是传统中国社会赡养残疾人的基本方式。残疾人的赡养被视为是残疾人家庭的当然义务。但随着社会的转型,家庭的赡养和服务功能出现弱化趋势:一方面,市场经济条件下,竞争更加激烈,残疾人家庭其它成员在面临自身生存与发展压力的同时,还必须赡养一位甚至多位残疾人,往往感到心有余而力不足。另一方面,部分残疾人在基本生活得到满足之后,他们要求具有从生理到精神到自我实现的多方面、多层次需求,而传统的家庭不能满足残疾人的多方面需求,家庭对残疾人的帮助功能减少。家庭对残疾人赡养和服务功能的弱化,使其对福利供给主体提出了新的需求,要求有更完善的福利供给主体的出现。

  3.社区独特优势及其发展经验使之能成为残疾人福利服务的承接载体

  经过20多年的发展,我国社区有其独特的发展优势。它在培育社会文明意识、整合社会资源等方面发挥着不可替代的作用。多年来,我国社区服务已经形成了包含残疾人服务在内的许多优秀成果和经验,尤其是社区残疾人公共服务的成绩更是喜人。而且,我国社区能够为残疾人提供就地、直接、及时的物质和精神帮助,能为他们就业、生活提供必要的条件。所有这些都说明我国社区已经具备残疾人福利服务承接载体的要求。

  二、我国残疾人事业社区化过程当中的制约因素

  从总体上来说,我国残疾人事业社区化过程当中仍面临一些不能忽视的制约因素需要我们解决。具体说来,主要表现在以下几个方面:

  1.政府及社区各组织之间的职责尚需明确

  在传统的单位体制下,国家与社会合二为一,政府以单位为依托,控制和支配着所有的社区资源,充当着整个社会不同利益诉求的整合者角色。在此情况下,区政府和街道办事处把单位制的社会管理模式渗透到城市社会的每个角落,以至于社区内能够为居民提供自我管理、自我服务、自我教育的第三部门组织能承担的服务也被政府部门包办,政府直接干预了社区内第三部门的运作,甚至从某种意义上来讲,社区内的第三部门成为“政府的腿”,在人事、决策、经费等方面完全受制于政府。随着城市各方面管理体制改革的深入化以及社会主义市场经济体制在城市的确立和完善,传统单位体制下的政社合一的格局被打破并趋于解体,社区也就逐渐从政府的概念中剥离出来,政社分离已是大势所趋。残疾人事业进入社区后,当务之急在于进一步理顺社区管理体制,明确政府及社区各组织之间的职责,凸显社区在残疾人事业发展中的主体意识。

  2.社区基础设施建设和资金投入需加强

  虽然目前社区在医疗康复等残疾人福利机构硬件基础设施建设方面取得了一定的成绩,但就整个残疾人事业社区化而言,我国现有的社区基础建设设施还不健全,特别是存在着居住环境差、购物不方便等诸多问题。此外,残疾人事业社区化还要求社区残疾人服务的合理规划,不仅要重视其物质生活层面的服务,而且要重视其精神生活层面的服务,而所有这些服务都需要充足的社区建设资金作后盾。目前我国社区建设资金来源的渠道主要是政府财政支持,同时吸纳社区企事业单位、社会团体等投资和捐献。虽然近年来社区发展的财政供给有大幅度增加,但仍满足不了社区基础建设的实际需求。因而,加大基础设施的投入与建设力度,就需要拓宽社区建设资金的来源渠道,逐步增加各级政府的社区建设资金投入,建立多元化的社区建设筹资机制。

  3.社区专业化服务水平不够高

  社区服务的专业化是指社区服务有专业化的组织、专业化的队伍及专门的资金来源等。随着社会发展程度的提高,社会分工程度也不断提高,原来由单一的社会组织承担的多功能逐渐由不同的社会组织来分担,因而产生现代越来越多的以专业分工为基础的专业化组织。我国虽然已经建立了一支由专职人员、兼职人员和志愿者组成的社区服务队伍,但总体而言,其专业化水平还很低。从人员构成来看,专职人员主要是由退休的老年人和待业的青年人构成,他们受教育程度普遍偏低且缺乏专业性的社区服务知识和技能;兼职人员大部分是下岗职工、离退休人员等,虽然他们服务的积极性高,但因缺乏专业的社区服务训练而只能提供一些专业性不强的服务;志愿者虽然具有一定的专业水平,但其队伍发展又存在组织机制不健全、制度规范不完善等各种问题,致使志愿者服务活动较难持久地开展。残疾人事业社区化后,对社区服务专业化的要求就更高,这不仅是社会组织结构分化和功能专业化这一社会发展客观规律的要求,更是与当前中国市场经济的经济管理体制和“小政府、大社会”的社会结构模式相适应的。

  三、我国残疾人事业社区化的未来发展前景

  随着经济体制改革和政治体制改革的深入,社区服务将在改善社区残疾人生活环境、提高残疾人生活质量等方面发挥越来越重要的作用,残疾人事业社区化这一总体趋势是毋庸置疑的,但社会转型的渐进性决定了残疾人事业社区化是一个长期的过程。鉴于我国社区残疾人事业发展的现状,笔者认为,我国残疾人事业社区化今后工作重心应是以下几方面:

  1.合理理顺残疾人社区管理体制,理性界定政府在残疾人社区建设中的职能

  合理理顺残疾人社区的管理体制问题就应重点解决好宏观管理的协调统一和微观管理深入社区这两个问题。解决宏观管理的协调不统一问题的根本办法就是建立起填补这一虚位的管理层级,使其有效发挥对各相关部门的组织、协调和统一作用。解决微观管理不深入的问题的主要方法就是要建立起一个专司监督、促进各部门深入社区,高质量履行职能的机构,这一机构的主要职能是启动宏观监督,具体工作是受理群众对社区建设的意见和建议。

  政府在残疾人事业社区化建设中的地位是不可或缺的,但同时其作用也是有限的。理性界定政府在残疾人社区建设中的职能,就应让政府发挥好主导作用,让政府在坚持社区服务的福利性和公益性的前提下,理性地介入属于自己管辖范围内的社区服务,而不是对社区服务的包揽包办。政府的职责和作用首先是对残疾人社区建设发展进行宏观指导、管理和调节,为其提供一个有利的环境。其次,政府应将残疾人社区的建设发展纳入经济和社会发展规划,并制定和推行相应的政策、法规,对社区服务提供必要的支持和有效的监督,同时协调与沟通社区中各类组织、团体、居民等之间的关系,解决残疾人社区服务发展过程当中遇到的困难,为其发展铺平道路。2.拓宽社区建设资金来源的渠道,加大残疾人社区资金保障力度

  资金和物质保障难问题已成为制约残疾人社区建设的“瓶颈”。为此,建立一种既有利于社区经济发展,又有利于形成稳定残疾人社区组织建设的财力来源新途径是形势所迫。如前所述,我国目前社区建设资金来源的主渠道主要是靠政府的财政支持。这种做法虽能解一时之困,但若长久发展下去必然难以为继。因此,必须按照社区规模以及残疾人的需求统筹考虑,合理规划社区资源的配置,同时动员社会各界力量积极参与残疾人社区建设,形成多元投资机制,实现政府、社会、社区居民和自愿者等多方面的联合,创新社区融资形式,加快社区经济的发展。具体来说,一是增强自身造血功能,大力发展多种所有制经济,丰富社区税源,把社区的财政收入的“蛋糕”做大,在此基础上实行财政支付转移。二是加强社区综合功能,继续把事权与财权统一起来,实行“条费转块”,将职能部门的专项收费相应拨付街道、居委会单位。三是对各类社会筹集资金实行切块下拨。

  3.推进残疾人社区服务的专业化,提升专业化服务水平和服务质量

  我国社区服务队伍的整体专业素质已影响了残疾人社区服务质量的提高。因此,注重残疾人社区服务队伍的专业素质提升,引进和培养一批受过专业训练的职业化、专业化社区服务工作者,建立社区服务工作者的资格认证制度,加强对志愿者的教育培训并完善志愿者组织机制和规章制度,应是社区服务专业化的必由之路。值得一提的是,当务之急在于配合我国医疗机构管理体制的改革,在残疾人社区卫生服务机构的建设过程中,有计划地分期分批从具备一定医学从业经验的医护人员中选拔培养社区康复训练指导医生,由政府部门、残联系统及社区卫生机构共同承担培训费用,以尽快满足社区残疾人康复工作的迫切需要。

  总之,残疾人事业社区化是大势所趋,未来中国特色的社区残疾残疾人事业将会更好地保障残疾人的基本生活权益,维护他们的社会参与与社会发展权利,使更多的残疾人共同沐浴在和谐社会的阳光之下。而作为一项庞大的社会工程,中国残疾人事业社区化,仍然任重而道远。

  参考文献:

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