论政府公共危机管理



  政府公共危机是指在政府管理国家事务中,突然发生的如地震、流行病、经济波动、恐怖活动等对社会公共生活与社会秩序造成重大损失的事件。在危机发生越来越频繁的今天,一个国家要减少危机的发生,降低危机的损失,提高政府应对危机的效率,必须建立系统的危机管理机制。系统的危机管理包括危机的预防与应对。有效的危机管理机制,能够将政府的危机管理纳人一个有序、规范、条理的轨道中,保证政府在危机发生时能在最短时间内有效调动社会资源,将危机带来的损失减少到最低程度。
    一、政府公共危机的预防管理
    1.建立政府危机管理控制指挥中心。危机管理控制指挥中心是危机预防管理的核心部分,其职能是对各种潜在危机进行预测,为危机的处理制定有关策略和步骤,危机发生后,指挥中心立即做出反应,负责指挥危机的处理。在美国,危机管理的决策中枢由总统、副总统、国家安全委员会成员、国务卿、国防部长等组成。俄罗斯的决策指挥中心由总统、国家安全秘书、紧急情况部长、内务部长、国防部长等组成。从世界范围看,总统制的国家一般建立以总统为核心的机制,议会制的国家一般建立以总理为核心的机制。与国际社会相比,我国没有一个独立和常设的危机管理协调中心,灾害发生后,一般都是临时成立工作组应付危机,这种工作组不能保证危机管理工作的及时性和连续性,缺乏对危机处理的经验教训进行有效总结、分析、保留和借鉴。在今天这样一个高危机的社会里,只有成立常设规范的危机管理中心,才能将政府的危机管理纳人到科学、规范、有序的轨道。
    2.建立危机风险评估机制。危机预防管理的一项重要工作就是要对各种潜在危机风险随时进行评估。首先评估政府可能遇到的各种危机,把握政府危机的数量、种类、性质、特点及其规律,对危机的形态进行分类,并根据危机的不同性质,对危机划分等级;其次,为每一类别或级别的危机制定具体的危机处理战略和战术,一旦发生危机,可根据危机应急机制马上进人危机处理。如美国在“9·11”事件后成立了国土安全部,该部直属总统领导,专门处理美国国内危机,将美国的安全分为5个等级,并相应做出不同的防御措施;再次,监控危机的发生,注意搜集与危机有关的各种信息,通过对信息的整合、处理、判断和数据的分析,掌握危机的各种变化和最新信息,监测危机发生的概率和趋势,分析危机所可能产生的负面影响,对危机作出科学的预测和判断。
    3.加强危机训练与危机知识的普及,提高公众的危机意识。中国传统的历史文化养成了中国人以不变应万变的性格,向往“永世不易”的理想社会,老百姓的危机意识比较淡漠。我们虽然热切关注“9·11”事件、伊拉克战争等国际危机,但总是认为那是外国的事情。由于缺乏危机意识,当危机来临时,人们便毫无准备,手足无措,立即陷人恐慌之中,给政府处理危机带来极大困难。2003年春天 “非典”事件中老百姓的恐慌、无所适从并导致社会局面的失控即是一个显著的例子。因此,在危机预防管理中政府必须做到:一是要警钟长鸣,经常进行危机训练和演习,提高公民的危机意识,树立危机观念;二是要大力普及有关危机知识,让公民掌握正确的应对危机的措施与方法,明确个人在危机中的职责。加强危机的预防训练,整体提高国民的危机意识和危机应对能力,一旦发生危机,国民才能从容应对。
    4.建立健全社会救助机制。随着社会的发展,现代政府的社会职能日益弱化,不可能面面俱到的管理所有的社会事务。因此,危机事件处理中调动社会力量,利用社会资源就成为政府危机处理的一个不可避免的趋势。南京大学社会学系有关学者调查表明,当国家和社会遇到困难与危机时,853%的民众比较愿意或愿意站出来为政府分忧解难,做一些力所能及的事,只有 6.4%的人不太愿意或不愿意。社会是一个不可分割的整体,一场危机可能涉及到社会中的每个人,只有全社会万众一心、和衷共济、共渡难关,才能战胜危机。只有有效地组织社会力量,让社会大众积极参与到政府的救灾行为中,而不是被动地过分依赖政府,才能更快更好地战胜危机。目前,我国没有健全的社会救助机制,政府只能以行政命令的方式,通过各个单位、各个系统一层层地去组织和动员,时效性不够,成本较高。因此,由政府出面构建中国的社会民间救助组织,组建社会义务工作者队伍是政府危机预防管理的重要内容之一。
    5培育健康的人文社会环境。危机不仅是对一个政府管理制度和应变能力的考验,更是对一个民族的民族精神和国民心理承受力的考验。面对突如其来的灾难,一个民 族能否精诚团结,以健康、积极、乐观的态度应对危机,是一个民族民族特性的具体体现。危机的预防管理不仅包括制度的预防,还包括人们精神健康和心理的预防。首先,要建立诚信、友爱、信任、关怀的人文社会环境,建立社会的信任机制。当危机来临时,人与人之间应关怀、友爱、理解、宽容与帮助,而不是冷漠、猜忌与排斥,这是战胜危机的首要要素;其次,培养健康的社会心理,提高公民抵抗危机的心理承受力。危机带来的不仅是经济上和身体上的危害,更有心理的考验,越是对社会公共生活危害比较大的危机,越会造成令人恐惧的效果。危机本身并不可怕,可怕的是对危机的恐惧。危机预防不仅仅是危机本身的预防,还包括心理危机的预防。加强对公民危机意识的教育,培育公民健康的心态,提高公民的心理承受力,建立健全社会心理咨询和精神援助系统,是政府危机预防管理的一项艰巨任务。  二、政府公共危机处理的应对策略
    危机的预防只能减少或预防危机的发生,并不能完全阻止危机的发生。一旦危机发生,原有的社会公共生活秩序被破坏,整个社会处于危机状态。在这种情况下,政府必须根据预防危机管理程序,立即进人危机处理状态,采取各种措施解决危机,尽快恢复正常的社会秩序。如果措施不当,不仅会造成经济损失,更重要的是会造成民众对政府信心的减弱甚至丧失,由此导致整个社会的动荡与不安。
    1.建立公开、顺畅、权威的沟通渠道,满足公众的知情权。当社会面临重大危机,人们的生存与安全受到威胁时,便会陷人极度恐慌之中,为了减轻或消除心理上的紧张与压力,人们必然要通过各种渠道去获知与危机有关的信息。当人们从正式渠道获得的信息不足,无法解释目前正在发生的危机或不能解除其心理上的紧张和压力时,各种流言就会迅速出现,从而引发更大的社会恐慌。因此,危机发生时,公众出于对危机的恐俱和对危机事件的不明真相,各种流言蜚语的出现是必然的,封锁消息反而会为流言的传播创造条件,况且信息全球化使任何政府想隐瞒事实真相成为不可能。
    杜绝谣言的产生、避免发生群体性的社会恐慌,惟一的办法就是建立公开、顺畅、权威的沟通渠道,及时、全面、准确地告诉公众事实的真相,提高政府工作的透明度,满足公众的知情权。
    2.快速反应、及时处理,将危机控制在最小范围。政府必须具备敏锐的危机意识,这种意识是指对处于萌芽状态危机事件的一种敏感性,缺乏这种敏感性就会贻误危机处理的最好时机。危机发生时,政府应立即投人到危机的处理中,通过采取各种有效措施来解决危机,将危机造成的损失和冲击降至最低点。我国2003年春天“非典”疫情在短时间内爆发并在较大区域内流行,与政府有关人员的危机意识淡漠有直接关系。由于种种原因,长期以来我国政府工作人员存在着报喜不报优的心态,危机发生时常常采取低调处理和封锁消息的做法。这种做法不仅不能解决危机反而会丧失平息
事态扩大的最佳时机,导致危机进一步扩大。目前,我国正处于社会转型期,政府面临的矛盾错综复杂,随时随地都存在爆发各种危机的可能性。因此,具备敏锐的危机意识,将危机消灭在萌芽状态,对政府处理公共危机尤为重要。
    3.政府要发挥其行为的规范导向功能。社会学有一个“紧急规范”理论,这个理论认为,在紧急状态下人们的行事规则容易受最先行为者的带头作用的影响,从而形成“紧急规范”,“紧急规范”一旦产生,就会对其他人的行为起到导向作用。如发生火灾时,如果有人提一桶水来救火,这个行为就成为“紧急规范”,大家就会冷静下来,跟着去提水救火;相反,如果有人第一个逃走,这个行为也将成为“紧急规范”,大家同样会效仿,争先恐后地逃跑。因此,面对突发事件,政府必须成为“紧急规范”的首倡者和实施者,通过政府的“紧急规范”,全国同心协力,步调一致,共同战胜危机。
    4.及时发挥政府宏观协调、整合资源的作用。危机发生时,政府出面协调、组织、调配社会的人力、物力、财力,在最短时间内达到社会资源的最大整合,这在政府危机处理中是最为关键和重要的。世界许多国家都非常重视危机状态下政府协调职能的发挥,例如英国为了协调各部门的紧急应变工作,政府于2001年设立非军事意外事件秘书处,秘书处的宗旨是“就预见、预防准备和解决办法提高英国应付突发挑战的能力”,在政府内外协调各部门作出综合整体反应,与各有关组织建立伙伴关系,开发和共享英国关键网络和基础设施资源,统一、合理、有效使用政府各部门资源,确保预防和控制灾难的规划和机制实施到位以及发挥效应,确保政府在处理危机期间能够继续发挥正常社会职能。美国国务院下设美国联邦应急管理署,集中中央到地方的救灾资源,建立了一个统合军、警、消防、医疗、民间救难组织等单位的一体化指挥、调度体系,发生重大灾情即可迅速动员一切资源,在第一时间内进行支援工作,将灾情降到最低。总之,在社会面临危机的时候,由政府出面的有效组织、协调和调控是迅速控制危机,将危机损失降到最低程度的最重要保证。
    5.做好善后沟通工作,提升政府形象。危机给人民群众的生产和生活造成损失,也使人们对政府的管理能力产生怀疑,即使政府采取了积极而有效的处置方法,政府的形象也不可能完全恢复到危机发生之前的水平。因此,危机的结束并不代表危机处理的结束。当人们度过危机之后,政府还应做好危机后沟通工作,向国民承诺政府今后的措施,表达政府的诚意,恢复国民对政府的信心,重新提升政府的形象。总之,随着现代社会的发展,危机虽然不可避免,但危机却是可以管理的,有效的危机预防可以减少危机的发生,积极的危机应对则可将危机造成的损失降到最低。 )