诚信政府的价值与制度建设分析



  摘要:政府的诚信是“立国之本”,对于维护政治系统的有效和稳定,提高政府公信力,以及对社会诚信系统的构建具有关键性的导向作用。而构建诚信政府,科学合理的制度化建设方向正是题中之义。

  关键词:诚信政府;公共行政;制度

  1 价值分析

  1.1 提升政策执行力

  政策的有效执行是以政策目标群体对所推行政策的认同和接受为前提条件的,而政策能否被认同在很大程度上则取决于作为政策目标群体的社会公众对作为政策执行者的政府官员是否信任以及信任的程度。在现阶段,之所以有些政策的执行效果不甚理想,其主要原因之一就在于因作为政策目标群体的社会公众对作为政策执行者的政府官员缺乏信任而导致对其所推行的政策缺乏认同感。正如美国著名政治学家亨廷顿所言:“社会文化中缺乏信任将给公共制度的建立带来极大的障碍。那些缺乏稳定和效能的政府的社会,也同样缺乏公民间的相互信任,缺乏民族和公众的忠诚心理,缺乏组织的技能”。作为政策执行者与政策目标群体之间发生的一种互动性活动,政策执行工作的有效开展同样需要政策执行者与政策目标群体之间的相互信任,特别是作为政策目标群体的广大民众对作为主要政策执行者的政府官员的信任。因此建立诚信政府的重要性就不言而喻了,只有提高政府在公众心中的诚信度,才能使各种公共政策得以有效实施,也才能真正树立起公众对政府的信任和认同感。

  1.2 提升政府形象

  所谓政府形象,是指政府的外在表现,是公众在心目中对政府的言行、表现所形成的感觉、印象、评价和信念。公众是认识政府形象的主体,政府是公众心目中的反映对象。政府形象沉淀于公众的心中,通过感觉、印象、评价和信念逐步形成和表现出来,并最终决定着政府形象的被判断及其政策言行被接受和被拥护的程度。政府形象是一种特殊的政治资源,它是构成政府影响力的基本要素之一。而政府影响力体现着政府与公众之间双向互动的心理关系,它是决定政府政策能否为公众所接受或多大程度上被接受的一项重要因素并直接影响着公众对政府政策的心理、行为或行为倾向。一般来说,良好的政府形象具有极大的凝聚力,它能够孕育出民众对政府的认同感和信任感,并构成政府权威的合法性基础。因而,良好的政府形象可以大大减少政策执行的阻力,是政府推行政策、实现既定政策目标时可资利用的重要资源,是降低政策执行成本、提高政策执行效率取之不尽的源泉。阿尔蒙德指出:“在许多当代社会中,人们对政权……的支持,会很快受到当局在满足公民选择要求时实际作为如何这一因素的影响。……即使在最传统的社会里,统治合法性的标准中也包含着人们对政府作为的某些长期的期望”。政府形象是政府整体形象与政府个体形象的统一,政府形象的好坏不仅取决于政府职能履行的效果,而且还受到政府官员个体行为表现的影响。政府并不是一个抽象的概念,它是由一个个具体的政府官员构成的组织机构。政府形象在很大范围内正是通过这一个个作为政府构成要素的政府官员“做”出来的。在现代社会,政府的广阔活动范围使得公众经常要与政府机构及其官员接触。阿尔蒙德提供的数据表明,在美国,有72%的成年人一年中至少与一个政府机构打过交道,大约有1/3的人与更多的政府机构打过交道。接触最频繁的是税务官、学校行政人员和警察。其实,不仅美国的情况是这样,在现代世界各国,伴随着政府行政权力日益膨胀这一世界性趋势,公众与政府机构及其官员的接触都是十分频繁的,在那些实行计划经济体制以及政府主导型市场经济体制的国家中则更是如此。正是在这些频繁的接触中,公众通过对政府官员行为表现的认知确立了政府形象的直观认识和感受,并且在一定范围内加以传播。阿尔蒙德指出:“无论在学校里讲授的政府制度观点是多么积极,一个公民如果被警察折磨,被福利机关忽视。或者不被公平地征税,是不会对政府当局有多大好感的”。可见,政府绩效的提高不仅需要从宏观上提升政府的行政能力,而且还应该在政府官员队伍中加强勤政廉政建设,从微观上改进政府官员的个体行为表现。1.3 政府功能转变

  美国著名学者登哈特曾提出:公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。登哈特认为,公共行政已经历了一场革命。目前,与其说公共行政官员正集中于控制官僚机构和提供服务,倒不如说他们更加关注掌舵而不是划桨的劝告。公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该致力于承担为公民服务和向公民放权的职责,其工作重点既不应是“掌舵”,也不应是“划桨”,而应是建立一套明显具有完善整合力和回应力的公共机构。政府角色的重新塑造和政府职能的合理定位必然伴随着政府行为方式的根本性变革,此时以诚信原则约束行政行为就凸现出其重要性与必要性,以诚信原则为指导转变政府职能,应是主观诚信与客观诚信的统一。主观诚信即注重行政官员的道德教化、内心自律,如果不以这种理性的价值观作为指导,很有可能重走以前的老路子甚至造成行政效率低下或失效。客观诚信是指政府政策必须具有相当合理性,不能显失公正:不能违反惯例和平等对待原则;必须符合最少损害要素原则并具有平衡性等等。

  2 制度建设方向

  诚信政府建设需要提供制度平台,为政府走向诚信提供制度安排,着力打造政府的良好声誉和形象。

  2.1 有限政府

  有限政府是强调政府理性利能力的有限。要求政府在既定能力条件的约束下,有效地控制行政权力的扩张,实现与市场和社会力量的职能均衡,打破“政府万能”的神话,改变政府统揽一切、无所不在、无所不包的权力格局。在市场经济社会,政府只是资源配置的一种强力手段,而不是唯一手段。政府若过度干预市场经济,会导致政府失败;若政府对市场经济不进行宏观调控,放任自流,也会导致市场失灵。建立有限政府需要进行市场化改革,而市场化改革的难点是政府职能的准确定位。关键是正确处理好政府与企业、与市场、与社会的关系。建设有限政府要求政府从市场利社会中退缩一些职能,政府不该管的事情,坚决不要去管理;老百姓自己能作主的,攻府也不要过多地去管,市场竞争机制能解决的,政府也不必过多地去管;社会中介组织能够自律管理好的事务,政府应放手让他们去管。政府不能因为有利可图就与之争利,更不能有责相推、撒手不管。

  2.2 法治政府

  法治政府是针对人治政府而言的,要求政府在国家宪法和法律规定允许的范围内去依法制定政策、执行政策、实施行政管理活动,从而使其行为结果具有确定性和预见性。法治政府建设要求政府树立“法律至上”的行动准则,牡绝以言代法、以权压法、滥用权力的现象发生,维护国家法律的权威性,把国家对社会事务的管理纳入到法治化轨道。政府只有自觉维护宪法和法律的尊严,依宪治政和依法行政,才能真正对人民负责,取信于民。