对我国当前公共政策评估现状分析及完善途径的几点思考



  摘要:公共政策评估在公共政策系统中发挥着很重要的作用,科学的政策评估可以实现政策的价值化和民主化,而当前公共政策评估工作中仍存在着一些问题:政策评估的主体过于单一、在政策评估中缺乏可以量化的标准等。要想有效地提高公共政策评估的价值和效用应该做到:实施政策评估主体的多元化;建立独立的政策评估组织;明确政策评估标准。

  关键词:政策评估 对策 信息公开

  关于政策评估的概念至今学术界未能达统一的共识, 有的学者认为政策评估主要是对政策方案的评估[1]。持这种观点的学者将政策评估视为一种分析过程,其目的在于分析、比较各种不同的政策方案的可行性及其优缺点; 也有的学者认为政策评估是对政策全过程的评估,既包括对政策方案的评估,也包括对政策执行、政策监控、政策终结以及政策结果的评估[2]。还有的学者认为政策评估的着眼点应是政策效果, 政策评估的主要目的是鉴定人们所执行的政策在达成其目标上的效果, 确认政策实施对于政策问题的解决程度和影响程度。笔者认为:政策评估就是依照一定的标准,运用特定的方法,对政策的科学性、可行性及其实施后的效果、效益或者效率所进行的综合认定、分析。

   一 我国当前公共政策评估的现状及存在的问题。

  (一)政策评估主体单一,缺乏独立性的政策评估组织。

  现阶段我国的公共政策评估主体以官方为主, 缺乏社会组织和社会公众的参与,使得大多数政府在公共政策评估实践过程当中,只是根据总体安排或以部门为单位,或以系统为一体,通过自下而上的总结报告等形式对本部门或本系统工作进行汇总, 在此基础上,由行政机关对公共政策作出评估和评价,致使在公共政策评估过程当中,只重视自身评价,忽视作为政府行为相对人的社会组织和社会公众的评价, 导致进行意愿表达以及利益诉求的公共政策评估主体单一化。

  (二)缺少正确的评价标准和评价方法。

  目前从事官方评估工作的人士绝大部分都非“内行人”,因此,他们在进行政策评估时不可避免地倾向于用价值判断代替事实规范分析。这样的政策评估与我国现实政治生活和传统政治文化十分重视意识形态和道德建设的纯洁性密不可分[3]。但随着我国社会主义市场经济体制的不断完善, 随着信息网络化和经济全球化进程的不断加快,人们的思想观念将不可避免地发生深刻变化。意识形态观念较之过去有所淡化,道德是非标准也会发生一定转变,更为突出的是人们比历史上任何时候都更强调自身的经济利益。

  从而必然引起公共政策评估标准和评价方法的改变。

  二 完善政策评估的几个措施构想。

  (一)建立多元评估主体。

  针对目前评估主体单一化的现状, 公共政策评估可以参照国外的成功经验,在目前官方绩效评估的基础上,实行政府、党的组织、权力机关(人大)、专业评估组织(包括大专院校和研究机构)、社会组织和公众特别是“受到影响的相关利益群体代表”参与等多元评估主体的结合,实现评估主体“多元化”。其中,要特别重视社会组织和公众代表参与以及专业评估组织的作用。社会组织和公众作为政府行为相对人,他们参与公共政策评估,能够提高公共政策评估的客观性和全面性,更能够提高公共政策评估结论的公信力。专业评估组织(大专院校和研究机构)聚集了大批专门从事公共政策分析研究和实践活动的人士, 有利于提高公共政策评估的科学性,更重要的是专业评估组织成员作为“非官方人士”,其观点和看法不受政府利益和本位主义影响, 能更好地保证评估结论的客观真实性。

  (二)确保评估有关信息的公开和透明。

  公共政策评估的过程就是一种信息处理过程。把公共政策制定、执行等各方面的情况作出全面、科学的描述并公布于众,无疑有助于公众了解并科学地评价公共政策。为消除公共政策评估过程当中的信息不对称, 一方面需要建立一个完善的信息系统进行及时的信息收集、分析,以满足公共政策评估的信息需求;另一方面,需要建立相应的信息公开机制, 除了国家法律规定应该保密的信息之外,公共政策过程应做到公开透明。另外,还要依法构建相应的问询制度, 作为社会组织和公众有权依法问询根据有关法律法规不需要保密的所有信息, 而被问询的机构和成员必须依法根据有关制度和程序作出回应, 并且也要对所公开的信息的真实性和完整性负责。

  信息是决策的前提和基础,也是评估的依据。没有真实、详尽的资料和信息,政策评估的客观性、科学性将无从谈起。所以我国政府应该拓宽政策评估的信息渠道, 建立起覆盖全社会的信息网络系统,最大限度地实现决策中心、评估组织和公众之间的有效沟通,最大程度地避免信息的截留、失真,以保证政策评估组织能够获得真实、详尽的信息。为此,我国各级政府和决策机构除了法律应予保密的信息之外, 其他一切有关公共政策制定的背景、执行状况、评估结论等情况应通过公告、网络等各种形式及时向社会传播,增强政府行政过程的透明度,杜绝“黑箱”操作。对于政策评估组织来说, 将有利于其在节约成本的前提下尽可能多地获取信息,降低评估成本,有利于评估方法和评估结论的传播,便于及时了解政策效果。对于公众来说,可以借助各种信息渠道,发表自己对有关政策的意见和建议,以促进决策的民主化(三)完善政策评估的制度保障,实现政策评估的制度化、法制化。

  制度是政策评估的保障。为实现我国政策评估的制度化,应朝以下方面进行努力:首先,实现政策评估工作的程序化。通过制度规定除象征性或符号性的公共政策外, 各项政策在可能的情况下都应进行程度不同的评估。评估者应本着实事求是的精神,力求评估系统、全面、公正。评估结束后应及时撰写评估报告,并将评估结论公布于众。其次,要建立评估基金。政策评估是一次庞大而复杂的系统工程, 需要大量的人力长期深入到实践中去收集各方面的信息,需要耗费巨额资金。因此,必须建立政策评估基金,以免政策评估成为“空中楼阁”。最后,要重视评估结论,消化、吸收评估成果。任何一项公共政策都必然涉及到社会资源的分配, 为防止决策者随意决策,执行者滥用职权,必须通过制度将评估结论与有关人员的奖惩直接联系起来,真正实现政策过程的权、责、利相统一,使政策评估在我国发挥其应有的作用。

  (四)科学地运用政策评估的方法。

  要选择恰当的评估方法和技术,以提高评估结论的可信度。政策评估决不是一项轻而易举的工作, 要求评估者应熟练地掌握各种评估方法和技术。目前常见的评估方法有前后对比法、对象评定法、专家判断法、自我评定法等;政策评估的技术主要有计划评估技术、重要路径法、          成本利益分析、成本效能分析等等。这些方法的内涵、使用的方法、演算的程式、成本利益折扣的原则均须精练。应该说每种方法与技术都有其优缺点,都有其适用的范围。因此,评估者要能够根据具体的情况,灵活的加以选择和运用,必要时可以综合运用各种方法和技术,以提高评估结论的可信度。

  注释:

  [1] 詹国彬。 我国公共政策评估的现状、困难及对策[J]. 江西行政学院学报,2002 年第6 期

  [2] 高富锋。 公共政策评估主体的缺陷及对策分析[J]. 求实,2004.1

  [3] 雷洁。 我国公共政策评估存在的问题及其对策[J]. 沿海企业与科技,2006

    参考文献:

  [1]陈庆云。 公共政策分析[M]. 北京大学出版社,2006

    [2 ]严强。 公共政策学[M]. 南京大学出版社,2002

    [3]张国庆。 现代公共政策导论[M]. 北京大学出版社,1997