浅谈公共管理的理论前沿


  理论来自于实践并指导实践,实践是检验真理的唯一标准。

  公共管理学科回答的是人类社会用什么方法来处理和协调人与人之间,人与群体之间,人与自然之间的矛盾及共同存在、共同发展的大问题。从现实社会普通存在的问题出发,联系当前公共管理理论研究,以“发现问题——提出问题——分析问题”

  的研究思路,笔者就几个公共管理前沿理论进行陈述与评论。

  一、公共管理的前沿问题公共管理学是一门研究公共权力机关和非盈利社会组织为了更有效地促进公共物品,保障和增进公共利益平均分配,促进社会整体发展,正确运用公共权力和各种行之有效的科学方法,依法对社会公共事务进行管理的新兴学科。

  公共管理与管理学有很大的相似性。它要指引公共部门,尤其是政府部门应该怎样做才能够更有效率,其前提与基础是解释公共部门的各种收入与支出行为、公共管理以及对市场中微观主体的影响与后果。需要注意的是,与管理学不同,在具体分析问题时,公共管理有着特殊的研究前提与研究对象。而且公共部门与社会的各个主体都有着千丝万缕的关系,各个主体的反应与对策将对公共部门的政策执行结果产生巨大影响。这也就给公共管理带来了其他学科所没有的挑战。由此可见公共管理有着特殊的“为什么”的问题。

  卡尔森(Garson)和欧佛曼(Overman)认为,1975年的“政策管理协助研究委员会报告”是公共管理概念流行的源泉。他们指出,在该报告中,公共管理被分为三个领域:(1)政策管理涉及政策选择和资源配置方面的问题;(2)资源管理涉及预算、财务管理、人事、采购与供给、财产管理和信息管理等;(3)项目管理则涉及13常执行,包括Et程安排、记录保存、生产效率与监督等。

  大多数美国公共管理研究者似乎更偏好另外两个相近的概念:“政治管理”和“战略管理”。20世纪80年代早期发展起来的政治管理研究跟哈佛肯尼迪政府学院密切相关。政治管理研究的主要理论家、该学院的摩尔(Moore)明确表示:“我们的‘公共管理’概念在公共行政的传统责任之上加入了目标设定和政治管理的责任。”由此可见,公共管理的研究重心已经从传统公共行政学的POSDCORB范式(计划、组织、人员、指导、协调、报告和预算)转移到PAFHRIER范式(政策分析、财务管理、人力资源管理、信息管理、外部关系)。另外,如果要对当前公共管理的研究领域有一个直观的认识,不能不提的是美国公共管理学界最权威的杂志——《公共行政评论》

  ,简称PAR)。弗雷斯特(Forrester)与沃森(Watson)认为,公共管理的研究边界与特征在某种程度上是由专业期刊决定的,因而编辑们的作用不可忽视,他们选择什么样的文章将会对这一学科产生重要的影响。越是顶尖级的期刊,所收录的文章范围越广,PAR就是其中的代表性期刊。该杂志1940年创刊,至今已有近70年历史。期刊引证报告(Journal Citation Re—,简称JCR)将其列为2000—2005年度在公共管理与政策领域中引用率最高的期刊。该杂志主编特里(Terry,2005)对年的文章进行了回顾与分类。结果表明,PAR在这年间共有350篇文章,涵盖了30个主题。由这30个主题看出,公共管理基本延续了PAFHRIER范式,但又拓展了新的领域,如公共服务、伦理价值、国家安全等。只要是与公共部门相关的问题,无论组织问题还是人员问题、政策问题还是管理问题,都被囊括在内。

  本文认为,以下问题在公共管理中处于核心位置,如果得不到充分解释,公共管理所开出的“改革药方”就会难以奏效。

  第一,为什么公共部门总是比私人部门的效率更低?虽然政府部门与私人公司从本质上来讲都是组织,但两者的目标与约束条件是不一样的。首先,私人公司的产权明确,但政府部门则没有明晰的产权。其次,私人公司强调的效率与政府强调的效率有时是不一样的。阿普比(Appleby)曾经指出,公共管理可以从商业管理中学到许多东西,但并不如人们想象的那样多,正如商业机构从公共管理中学到的一样。这说明商业机构与公共机构存在一些共同的特征,但同时也表明,了解两者之间的区别会使人们对“管理”问题有更为全面与深入的理解。第二,公共部门的本质是什么?公共部门与企业、私人到底存在着什么样的关系?科斯在70年前问了“企业是什么”而使人们对企业的本质有了清楚的认识,在解释企业行为时也就能够打开黑箱。

  在公共部门,这一问题似乎还没有寻找到答案。在实践中,政府机构效率低下的问题越来越突出,规模紧缩与市场化改革已经成为不可逆转的趋势,此时,如何利用市场,将公共事务外包等涉及到政府机构与政府机构之间、政府与个人之间、政府与企业之间的问题,也变得越来越重要。政府的“边界”在哪里,则更加迫切需要明确的解释。第三,为什么政府的政策总是难以达到其目标?政府政策的执行不仅仅依赖于政府本身,而是取决于微观个体。行政命令并不是常常发挥效果,因此研究经济个体对政府政策是如何改变行为方式的,将变得越来越重要。这对于公共管理中的政策制订与评估将起到至关重要的作用。

  综合各国的政府改革与发展前沿报告,结合我国当前政府改革面临的种种问题,具体而言,笔者认为下列几点是公共管理的主要的几个前沿问题:(1)廉政、福利与绩效;(2)绩效与服务;(3)分权与私有化;(4)强势政府与公共服务;(5)财政与社会管理;(6)政府关系与人力资源;(7)公共权力的所有者与行使者之间的矛盾。

  二、公共管理的理论前沿公共管理并没有一个统一的研究角度或理论,来自不同学科背景的学者常常从自己的学科出发进行研究。1993年,波兹曼(Bozeman)概括了三种研究公共管理的角度:政策学派的角度(P)、工商管理的角度(B)和一个尚难鉴别的角度。凯特尔和米尔沃德(Milward)在《公共管理的现状》一书中,将政治学、经济学、社会学和心理学列为公共管理的学科基础。在《公共行政手册》中,里欧(Liou)认为公共管理的研究方法包括政治学、经济学、社会学、心理学、法学、管理学、哲学等学科:政治学是公共行政分析最早使用的方法,它为公共行政中的官僚治理与官僚责任的分析提供了重要依据;法学是欧洲大陆公共行政的基础;哲学则用来研究政府官员的伦理问题;近期,经济学与管理学在公共行政中扮演着主要的角色。里欧(Liou)认为,经济学为我们更好地理解官僚制度提供了理论分析框架,商业管理中的许多具体方法则可供政府部门的改革借鉴,以提高效率。由此可见,公共管理目前在运用各个学科的理论与方法来研究公共部门(包括政府与其他社会组织)的问题。

  除此以外,巴特利(Batley)与拉比(Larbi)进一步指出,公共管理运用的新理论包括新古典经济学、新制度主义和委托代理理论:新占典经济学提供r以I{J场为基础的个体选择理论、自利人假设与分配效率标准;新制度主义则更关注如何建构制度规则与规范,从而协助人们寻求利益;委托代理理论将公民视为委托人,政治家与官僚则是代理人,进而研究公共部门与私人部门之间的关系;公共选择理论依然是公共管理的核心理论,该理论假设选民会根据自己的利益投票,利益集团会寻租,政治家对权力与地位情有独钟,官僚则时刻在寻求预算最大化与机构扩张,因此,政治家与官僚会利用手中的管制权与分配权来向选民与利益集团换取选票。

  尽管立足于经济学的分析还没能够解决公共管理的所有难题,并且受到了许多批评,但陈振明认为,将经济学作为公共部门管理研究的一个主要理论基础的优势却是十分明显的。管理主义(Managerialism)与新制度经济学已经被认为是公共管理当前的发展方向。在英国行政改革中出现的“质量竞赛白皮书”(The White Paper on Com—和“公民约章白皮书”(The White paper on Citi—’S Charter),均是以新制度经济学分析为基础的改革。

  综合而论,公共管理理论前沿主要包括管理主义理论、公共管理过程理论、公共选择理论、交易成本理论、政治制度理论、政治系统理论等。

  一)管理主义理论管理主义理论(Managerialism Theory)也为新公共管理理论。“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企业型政府”等都是对管理主义或新公共管理的众多称呼。它是一种国际性思潮,它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚,并迅速扩展到其他西方国家。管理主义运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。

  管理主义理论的理论要点:(1)公共管理领域中的专业化管理;(2)绩效的明确标准和测量;(3)格外重视产出控制;(4)公共部门内由聚合趋向分化;(5)公共部门向更具竞争性的方向发展;(6)对私营部门管理方式的重视;(7)强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。

  管理主义理论或新公共管理理论是一种正在成长着的新理论范式及实践模式,为公共管理和公共管理研究奠定了更为广泛的理论基础,开创了理论视野,建立了一个更加全面、综合的知识框架,它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理论”

  或“市场导向的公共行政学”。管理主义理论或新公共管理理论对传统的政策科学提出了严峻的挑战,它大大改变了公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式,是公共管理学科和公共管理学科的又一次范式转变。然而,正因为“管理主义”并非一种成熟的范式,遭到各方面对它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等的批评。批评者认为它的规定不明确、责任减少、过于“政治化”,是一种“新泰勒主义”和保守的意识形态。

  但无论如何,这种范式正逐步取代传统的政策科学范式而成为当代西方公共管理科学研究的主流。

  二)公共管理过程理论公共管理过程理论(Functional Course Theory),是由公共管理科学的创始人拉斯韦尔(H.D.Lasswell)提出来的。理论要点是将公共管理看作是一种政治行为,通过政治与政策的关系对公共管理的政治行为进行阶段性或程序化的研究。

  公共管理过程理论是政策分析教科书普遍介绍的理论,它把政策过程分为一系列的步骤,如议程设定、政策建构与合法化、政策执行与评估等。该理论在20世纪七八十年代风靡整个公共管理领域,其重要的研究成果主要体现在议程设定、政策执行和评估等阶段。拉斯韦尔认为,在整个公共管理的过程中,需要完成七项重要环节或功能:(1)情报。它包括与政策有关的问题是怎样引起决策者注意的,决策者是怎样收集和处理该方面的信息的。(2)建议。处理某一特定的政策问题的建议或那些解决政策问题的可供选择的政策方案是怎样形成和提出的。

  规定。是谁制订和颁布了那些对社会具有普遍约束力的规则,他们是怎样制定和颁布这些规则的。(4)援引。谁拥有合法的权威,可以决定特定的行为是否违法,并要求人们遵守这些规则和法则。(5)实施。规则和法则在实际社会生活中是怎样运用和实施的。(6)评估。怎样去评估政策的实施情况?怎样去评估政策的成功与失败。(7)终止。最初的规则和法则是怎样被终止的或者这些规则和法则是怎样从被改变了的形式继续存在的。

  公共管理过程理论的理论假设是公共管理制定过程的变化必定引起公共管理内容的变化。这一理论的缺陷正是由理论假设产生的,因为实际的情况并非总是公共政德制定过程的变化必定引起公共管理内容的变化。政治的、社会的或技术的约束对政策内容影响非常之大,以至于有时政策过程对政策内容显得微不足道。因而不能片面夸大过程因素,而必须考虑其他的因素对公共管理的影响。该理论不是因果理论,并没有识别主导某个阶段或者整个过程的原因。没有找到原因,其很多假设都是不一致的。整个理论自然也缺乏逻辑上的严密性,实际上只是时问上的流水账。过程次序的描述往往是不准确的。实际上,任何一个阶段都可能是政策过程的开始,而且很可能会省略其中的某个阶段,或者跳跃某个阶段。这个理论往往具有自上而下的偏见,忽略了执行与评估之间的大量互动关系。把多个周期的、往往是相互作用的政策周期看作是单个政策周期。

  三)公共选择理论公共选择理论(Public Choice Theory)是当代西方经济学的一个分支,同时也是现代政治学的一个重要研究领域。它是诺贝尔经济学奖获得者美国学者詹姆斯·布坎南(J.M.创建的。它运用现代经济学的逻辑和方法,分析现实生活中政治个体的行为特点和政府的行为特点;研究非市场决策的集体决策;并以人的自利作为出发点,分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应(即公共选择问题),以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序。

  公共选择理论将政治市场上的集体决策作为主要研究内容,核心问题是要阐明把个人偏好转化为社会决策的机制或程序的选择。理论认为,公共物品的选择包括公共管理的产生多在“政治市场”中完成的。与一般经济市场不同,政治市场具有三个特点,即选择结果有问断性、政治选择是一次性和不完全的、政治消费者不完全清楚自己选择的最终结果的特点。集体决策也不同于市场决策包含三层涵义,即集体性、规则性和非市场性。在政治领域,重要的命题并不是政府、党派、社会团体自己的选择行为和选择过程,而这些集团之间与组成集团的个体之间,出于自利动机而进行的一系列交易的过程。有效率的政策结果并不是出于某个政治领袖的头脑,是产生于集团或组织集团的个体之间相互讨价还价、妥协与调整的政治过程。公共选择理论明确提出,在一个体制下产生了不好的政策不好的结果,原因要么是现存的政治体制所对应的规则产生了错误的领导人,要么是在政治决策与执行过程中缺乏有效率的制约机制。因此,唯一的决定因素是规则——产生领导人与约束领导人的规则。其中产生领导人的规则,就是人们常说的投票规则,具体有一致同意规则、多数票规则、加权投票规则、否决投票规则等。

  公共选择理论分析和研究了公共管理、产生的缘由、规则和运行及其结果,采用经济学的假设理论和方法研究非市场的决策,详尽地告诉我们政策系统的“暗箱”运作过程,公共管理实质上是公共选择的过程。、瑞典皇家科学院在为布坎南颁发诺贝尔奖的公告中指出公共选择理论弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷,有助于解释政府预算赤字为何难以消除的原因。同样,它在政策科学上产生了相当大的影响,从而推动公共管理学的不断发展。但是现实政治生活中也并非人人都是理性的自利者,并非人人都是“经济人”;而且集体决策也并非全都公正,多数人决策有可能造成集体行动的困境以及“多数人暴政”的后果;此外改变不好的公共管理也并非仅仅改变产生领导人和约束领导人的规则所能做到的,它还包含许多自然的、社会的复杂因素。

  四)交易成本理论交易成本理论(Transaction Cost Theory)是用比较制度分析方法研究经济组织制度的理论。它是英国经济学家罗纳德·哈里·科斯(R.H.Coase)在其重要论文“论企业的性质”,中提出来的。它的基本思路是:围绕交易费用节约这一中心,把交易作为分析单位,找出区分不同交易的特征因素,然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。科斯认为,交易成本是获得准确市场信息所需要的费用,以及谈判和经常性契约的费用。也就是说,交易成本由信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发生的处理违约行为的成本所构成。

  交易成本理论对于公共管理学的发展产生了重大的影响。

  它告诉我们,政策或制度的产生源于交易成本的降低,能够协调组织行为,走向公正、秩序和安全,使我们从另一处角度去了解公共管理的特征性及其必要性。在此基础上形成的制度分析学派,对于公共管理的研究和分析发挥着越来越重要的作用。

  但由于过分强调“成本”或“制度”概念,往往也使公共管理的合理性和价值性受到怀疑。

  五)政治制度理论政治制度理论(Political Institution Theory)是将公共管理看作政府机构或体制的产出。这种理论认为,不论在什么样的国家中,政府都是公共管理的主要决定者和实施者,一项公共管理若不被政府所采纳和执行,就不能成为政策。

  政治制度是政治学传统阶段研究的内容,公共管理科学研究中的政治制度理论也可以看作是对国家政治制度研究的延伸。在一般情况下,政治制度的性质、特点和形式能够从总体上规定政策的基本过程。不同性质和不同形式的政治制度在政策过程中势必存在着不同的特点,因而公共管理学科就体现出了国际化(规范化)与本土化(个性化)的双重特点。反过来,不同性质和特点的政策也在一定程度上反映了不同政治制度的性质、特点和形式,反映着不同的意识形态、价值观念和伦理取向。

  政治制度理论突出制度安排及机构设置与公共管理之间的关系,要求人们重视制度或体制对公共管理可能产生重要的影响,这显然是公共管理研究的一个不可忽视的方面。但是,这种理论往往导致只分析制度结构,而忽视公共管理的政治过程;只注重静态研究,忽视动态研究;片面强调制度的作用,忽视其他社会、经济因素对公共管理影响的倾向。

  六)政治系统理论政治系统理论(Political System Theory)是美国政治学家戴维·伊斯顿(David Easton)在政治学研究中运用系统分析方法提出的一种理论。认为,公共管理是政治系统的产出,是对周围环境所提出的要求的反应。政治系统按照动力学的术语进行分析,把政治过程阐释为持续不断且相互关联的一连串行为,形成系统的流(flow),并建构了动力反应模式。

  政治系统是一个开放的系统,它容易受到环境的影响。环境是由社会大系统中除政治系统之外的各种状况和条件所构成的其他子系统组成,包括社会内部环境(生态系统、生物系统、个人系统、社会系统)和社会外部环境(国际政治系统、国际生态系统、国际社会系统)。环境对政治系统的影响叫输入,主要指环境的干扰或压力,要求或支持。干扰(disturbances)用来特指一个系统总体环境作用于该系统,在做出刺激之后,改变该系统本身,有些干扰是有益的,另一些干扰可能造成压力;要求是指个人或团体为了满足自己的需要和利益向政治系统提出的采取行动的主张;支持是指个人或团体接受选举结果、遵守法则、纳税并赞同政府采取的干预行动;要求过多或支持过少都会给政治系统造成压力。政治系统为了维持自己的生存和发展,必须对压力做出反应。要求和支持输入政治系统后,经过转换过程成为政治系统的输出,从而对社会做出权威性的价值分配,即公共管理。随着政治系统的输出和政策的实施政治系统又反馈予环境。反馈这一个概念则意味着公共管理(输出)可能改变环境,改变环境提出的要求,以及改变政治系统的自身特点。政策输出可能会产生新的要求,而这种新的要求将进一步导致政治系统的政策输出。在政治系统循环马克思认为消费是人的本质的表现和确认,也是人的本质的不断升华、不断发展的重要条件。异化消费使人与物的关系颠倒,背离了消费是满足人类需要和发展的手段这一初衷。绿色消费则以人的全面自由发展为导向,把人的全面自由发展当做是评价社会生活中一切现象的终极价值尺度。

  人的全面自由发展就是“人以一种全面的方式,也就是说,作为一个完整的人,全面地占有自己的本质”。151人的全面自由发展应该包括有这三个层次的内容:一是满足人的基本的合理需要;二是人的素质的提高;三是人的潜力和能力的充分自由发挥。这些内容正是绿色消费的人文价值观的体现,它要求在人与自然的关系方面尊重自然界客观存在的生态规律,强调人与自然和谐共处;在人与人的关系方面坚持人的主体性,要求人的身心两方面和谐发展,在满足基本物质消费需求的基础上,追求丰富多彩的高品质的精神性消费。

  绿色消费提倡适度、合理的消费,克服片面的物质消费给人身心带来的损害,以人的生存、安全、自尊、发展、享受等需要为出发点和归宿点,在不断满足人的多方面需求过程中促进人的全面发展。从终极意义上说,消费合理与否的标志是人的自我发展和自我实现,是人的潜能的发挥,是人的才能和力量的提高。绿色消费基于“只有人、人的全面自由的发展才是社会进步的尺度和一切科学的尺度”而倡导,它是根据人的生存、享受和发展的需要,以人的自由全面发展为中心而建立的科学消费方式。

  三、个体与类:人类社会可持续发展从人类社会可持续发展的观点分析,合理的消费必须在保持人类消费与环境供给和恢复能力相协调的同时,应当考虑后代人至少享有相同的消费机会。从这个意义上者说,绿色消费就是选择与一定的物质生产相适应的,既充分尊重生态系统的极限,又保证未来各代人和当代人拥有同样选择机会的,服从于全球可持续发展目标的消费方式。

  绿色消费价值观要求在处理个人与社会关系方面,为了人类能够更好地延续生存下去,个体消费者必须充分认识到自身的消费行为给社会带来的影响。不能只从个人的角度判断和选择,而是应将自己作为经济社会的一员,从人类整体的长期发展战略来考虑。在选择商品和企业时,要考虑这一商品是否是健康安全的,在消费过程中注重对垃圾的处置,不污染环境。自觉重视消费行动给自然和社会带来的影响,对自己的消费行动承担责任。中国消费者协会对绿色消费定义为“在社会消费中,不仅要满足我们这一代人的消费需求和安全、健康,还要满足子孙万代的消费需求和安全、健康。”

  绿色消费强调人类的整体的和长远的利益高于人们局部的和暂时的利益,强调代际公正原则。代际公正的维护和实践必然地成为当代人的义务与责任,因为在资源的代际分配和消费过程中,本代人与后代人相比,处于优先与主导的地位,后代人只能承受前代人遗留的既成的资源环境。例如,对不可再生资源来说,当代人消耗尽了,后代人就没得利用了;对可再生资源来说,若当代人没有适度利用,破坏了可再生资源的持续繁衍和生长的条件,那么就会对后代人的生存发展造成消极影响,后代人也只能咽下前代人酿成的苦酒。现实告诉我们,当前的人类行为往往重视当代人的利益的实现,忽视自身的责任和义务,普遍缺乏对未来后代的责任感和义务感,在代际间造成不平等,影响人类整体的生存发展和人类文明的延续。

  历史也已经证明,我们的前人在战争中滥用生化武器、在生产生活中滥砍乱伐、滥用滥排,对空气、水、土壤等环境造成的污染破坏不仅在当时造成了严重恶果,也让我们当代人尝到了恶果和付出了代价。现实也说明,传统的不可持续的消费方式已经造成了资源耗竭、物种退化和灭绝、人类生存环境的急剧恶化。为了人类社会的可持续发展,我们应提倡绿色消费。引导绿色产品的生产,使消费尽可能地节约资源,尽可能地减少对环境的污染,使人类社会获得可持续发展。

  综上所述,绿色消费这一全新的消费模式具有丰富的哲学内涵。它首先体现了人类对人与自然关系的一种新理解,同时也体现出人类对于人与人、人的物质与精神关系的新理解,注重人的整体性、人的全面发展和长远发展。换言之,绿色消费不仅把人与自然的和谐作为自己的宗旨,而且力图实现人与人、人的身心和谐发展,从而最终实现人类社会的可持续发展。