促进社会文明建设:政府公共管理的价值诉求与目标导向



  [论文关键词]社会文明建设  政府  公共管理  价值诉求  目标导向

  [论文摘要]社会文明是以社会为本位的文明进化状态,是通过社会建设达到社会和谐所取得的文明进步的成果。加强社会文明建设,有助于推进社会和谐、维护社会公平、引导社会自治,对政府公共管理意义重大。政府只有形成物质文明、精神文明、政治文明、生态文明和社会文明共同促进的整体战略架构,更加关注社会建设,在职能定位和转变上更加倾斜于社会建设,加强体制创新,完善社会保障体系,推进社会管理与社会治理,使社会文明建设惠及民生,才能成为人民满意的服务型政府。

  社会文明建设是政府公共管理面临的重大课题。深刻理解社会文明的科学含义,正确把握社会文明与政府公共管理的逻辑关联,把促进社会文明建设作为政府公共管理的价值诉求和目标导向,积极推进社会建设,对推进社会和谐、维护社会公平、引导社会自治等都具有十分重要的意义。

  一、从社会文明的蕴意看政府的职能定位和价值追求

  社会文明的概念有广义和狭义之分。广义的社会文明是指人类实践所创造的不同社会阶段和不同社会内容的文明,是人类社会的开化状态和进步程度,是人类改造主客观世界而获得的一切积极成果的总和。从时间维度上看,它表现为原始文明、农业文明、工业文明和信息文明;从空间框架上看,它表现为物质文明、政治文明、精神文明、生态文明等的总和。广义的社会文明是“一个包括经济、政治、文化等方面在内的社会整体性概念”。

  狭义的社会文明仅指以社会为本位的文明进化状态,是通过社会建设达到社会和谐所取得的文明的进步程度和发展状态,是社会主体文明、社会行为文明、社会关系文明、社会制度文明和社会结构文明等的逻辑互动和有机统一。马克思认为:“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。”这里的社会生活就是狭义的社会领域,狭义的社会领域创造的文明就是此语境中的社会文明。

  马克思和恩格斯创立的唯物史观从实践的角度来理解人类社会的历史,使我们真正找到了破译文明之谜的密码。恩格斯指出,“……文明是实践的事情,是一种社会品质。这就揭示出了文明的最基本属性为实践性,实践本质上使得人的活动“对象化”,从而达到人类价值的自我印证。这个“对象化”的成果就是人类社会文明。文明既然是人类生产实践的产物,那么,它就会受社会形态制约而具有社会性。文明是社会的文明,而非单个个体的文明。个人不能游离于社会和社会文明而单独存在,正是由于社会文明,社会成员才成为文明的人。总之,文明是一个充满价值追求的概念,是人类社会发展的内在尺度,是合乎人性的生活方式。

  社会实践的形式丰富多彩、多种多样,其中最重要的是以下五种:物质生产实践、精神生产实践、处理人与人的关系即改革社会关系的实践、在物质生产实践基础上进行的生态生产实践以及从事社会建设达到社会和谐的实践。由此派生出由五种文明组成的整体文明,或称为文明系统,即物质文明、精神文明、政治文明、生态文明和社会文明。这五种文明并不是彼此割裂的,而是互相联系、互相促进,都有自己独特的功能,都不能彼此替代,它们对立统一于整个社会文明的大系统之中。在这个系统中,物质文明、精神文明、政治文明、生态文明分别为社会文明提供物质基础、精神动力、政治保障、生态支持,而社会文明反过来又为物质文明、精神文明、政治文明、生态文明提供充分的社会条件。

  党和政府对社会文明的认识是随着中国特色社会主义建设进程的推进而逐步加深的。邓小平提出物质文明和精神文明要“两手抓,两手都要硬”,即“两个文明建设”的问题。随着我国经济体制改革进入攻坚阶段,民主政治的建设任务空前凸显,江泽民提出政治文明的建设任务,物质文明、精神文明和政治文明在空间上完成构架。随着工业化的高歌猛进,带来了日益严重的生态危机,于是人类开创了生态文明这一全新的文明形态来改善人类的生存状态。党的十七大正式把建设生态文明写进报告,生态文明建设上升为国家战略。在党和政府提出“构建社会主义和谐社会”这一崭新执政理念和重大战略的宏大背景下,社会文明的概念便合乎逻辑地呼之欲出,社会文明建设问题凸显出来,社会建设在现代化事业中不可或缺的地位也愈加显现。


  当前我国正处于深刻的社会转型和社会变迁之中,如何进一步整合多元利益主体的力量,为现代化事业增添动力,是一个必须关注的重大现实问题。在以物质文明、精神文明、政治文明为取向的战略发挥重要作用的同时,各种社会问题依然繁多,民众对公平正义的呼声空前强烈,社会文明建设的任务空前凸显。这显然需要党和政府突破原有的思维,切实解决以民生问题为核心的社会建设这一历史性课题,而解决这一问题的关键路径就是党和政府大力建设社会文明。党和政府敏锐地意识到了这一问题,在党的十六届四中全会上提出构建社会主义和谐社会的战略构想,强调形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会,是巩固党执政的社会基础、实现党执政的历史任务的必然要求。在党的十七大报告中,胡锦涛强调在经济发展的基础上,加快推进以改善民生为重点的社会建设,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动和谐社会建设。由此可以看出,党和政府虽然并没有正式提出社会文明的概念,但强调社会和谐、社会建设和社会文明本质上是统一的。马克思主义强调社会有机体,强调人的本质是社会关系总和,强调社会共同体、自由人的联合体,都蕴涵着社会文明的概念。在党和政府把建设物质文明、精神文明、政治文明、生态文明明确提出来并将其作为宏观战略时,社会文明也必须得以明确和深化,从而形成物质文明、精神文明、政治文明、生态文明和社会文明在空间上的完整架构,各自发挥其应有的功能和作用。“应该把社会文明纳入整个文明体系之中,不应当让它继续游离在文明机体之外,或分散或附属在其他文明之中。否则,就无法发挥社会文明应有的作用和优势”。

  社会文明建设任务的凸显已成为政府公共管理的中心议题和重要课题。政府需要继续深化行政体制改革,政府职能转变的重点是要致力于促进社会文明建设,政府管理的价值诉求要定位于社会文明的建设。党的十六大以来,政府深化体制改革的重要做法就是“转变政府职能,把社会管理和社会公共服务摆在更加突出的位置”。政府努力向服务型政府的模式转变,增强对社会建设的回应性,创新政府管理方式,寓管理于服务之中,更好地为社会文明建设提供政治保障和公共服务。社会文明与政府公共管理也并不是单向的关系,而是互相促进、相得益彰。社会文明的增量增长与良性发展有利于推动政府公共管理的完善,改善政府形象,推动政府公共管理职能的积极转变。

  二、建设社会主义和谐社会需要政府主导的社会文明建设

  建设和谐社会与建设社会文明是内在统一的,二者都是社会主义的重要特征和目标追求,互相联系、互相促进。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中首次完整地提出了构建社会主义和谐社会的战略构想。构建社会主义和谐社会,是我们党立足新的国情、党情、世情而提出的重大命题和战略思想。和谐社会本质上是社会系统中各个部分、各个要素处于互相协调的美好状态,它实际上是一种宏观性和整体性思考的战略。如果把和谐社会的内涵分为广义和狭义,我们就更能深刻地把握社会文明与社会和谐的逻辑关联。广义的和谐社会是指整个社会领域包括政治、经济、文化、生态、社会生活等在内的各要素的协调互动和有机统一,这实际上和广义的社会文明是内在一致的;狭义的和谐社会是专指与政治、经济、文化领域并列的社会生活层面的重点以民生发展、社会建设、社会管理为内容的各要素的协调状态。这和社会文明又本质地黏合在一起。

  建设社会主义和谐社会是一项艰巨的系统工程,这种艰巨性需要党和政府发挥主导作用,需要党和政府动员和整合市场、公民社会的力量,群策群力、众志成城、系统规划。在党和政府工作中,需要对政治文明、物质文明、精神文明、生态文明和社会文明进行科学规划,形成五大文明建设协调发展、相互促进的良性发展局面。社会文明呼唤和谐社会建设,没有和谐社会建设就没有社会文明的进步。同时,社会文明促进新的社会生活观念、社会生活方式、社会交往方式的形成,促进公民社会的健康发育和社会组织的良性运作,促进社会各种资源的优化配置,促进社会活力的激发和社会效率的提高,促进政府管理体制的创新和管理能力的提高,促进社会事业的蓬勃发展,从而强有力地推动着和谐社会建设。公平正义是一个国家和社会文明进步的重要标准,是社会文明建设的内在尺度,也是社会主义和谐社会的核心价值。正如罗尔斯所说:“正义是社会制度的首要价值,正像真理是思想体系的首要价值一样。”把公平正义从和谐社会的特征要素中单独抽出来,探讨其与社会文明的关系,足以显示社会文明与公平正义的关系。

  社会公正是指在一定的社会范围内,通过社会基本制度的正义安排,使得社会成员能享受到基本权益的合理的社会状态,它包括社会成员之间的权利公平、机会公平、过程公平和结果公平。社会公正的实现本质上要求社会关系的和谐,特别是社会各阶层的利益关系得到协调和均衡,同时还需要完善社会结构。而社会关系的协调和社会结构的完善都是社会文明建设的题中应有之义,因为社会文明从内容和结构上涵盖社会关系文明和社会结构文明。

  促进社会公平正义客观上要求进行社会文明建设,使得社会各种资源以更合理的方式分配给社会成员,使得社会成员生活在权利平等、机会公平、过程公平、司法公正、分配正义的社会文明建设的氛围之中。促进社会文明建设需要党和政府尽可能地使发展成果能被社会绝大多数人所享有,维护社会的公平正义。改革开放初期,主要是解决社会缺乏活力和效率的问题,所以,我们党在当时的主要历史任务就是以经济建设为中心,增强社会活力,增加社会财富。而如今,一方面要继续以经济建设为中心,大力发展经济;另一方面要面对城乡、区域发展差距拉大和分配不公的突出问题,因而需要更加注重社会公平,让人民群众共享改革和发展的成果。


  社会自治是社会成熟的基本标志,也是社会文明建设的价值追求;同时社会文明建设也为社会自治释放更广阔的生长空间,引导着社会自治的实现。

  社会自治是社会自我治理的模式和状态。社会自治程度愈高,社会的活力和效率愈高,公民的权益愈能得到维护,更重要的是社会自治可以弥补“政府失灵”和“市场失灵”,在政府和公民社会之间建立起一个纽带,对社会和谐稳定起着“镇定器”和“连心桥”的作用。改革开放前的中国社会实行高度集中的政治体制和计划经济体制,使整个社会缺乏活力。西方社会在其早期发展中就出现了市民社会,社会发展中强调对私人权益的保护,社会的公私领域有着相对清晰的界限。西方社会最终形成多元权利对国家权力的分享和制衡,大量的社会自治组织推进着民主政治的发展。从某种意义上说,西方社会自治是其社会文明的强大推动力,社会文明建设也成了人们社会生活的归宿。由此可以看出,社会自治对整个社会文明进步起着非常重要的作用。改革开放和市场经济的推进,带来了公共领域和私人领域的分离,公民社会开始崭露头角。但在我国公民社会的发育、成长中,政府长期扮演着“接生婆”的角色,一些社会组织失去了独立性和自主性等基本属性,我国的公民社会成为政府主导型的“依附性公民社会”。党的十七大报告明确提出:“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制。”温家宝在2008年的《政府工作报告》中提出,要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能”。这些都说明了党和政府对社会文明建设、社会管理规律的认识已有了可喜的变化,已经从以往不自觉地支配社会,走向自觉地遵循社会发展规律,主动进行社会建设,推进社会文明,培育公民社会,引导社会自治,构建党政主导、官民合作的社会多元互动的管理格局。

  三、政府促进社会文明建设是一个宏大的系统工程

  政府促进社会文明建设是一个涉及政府自身职能转变与体制创新、政府加强和推进均衡化的社会保障制度建设以及政府切实加强社会管理与社会自治的宏大系统工程。

  政府职能是政府一切活动的逻辑起点和现实起点,其定位正确与否,是政府发挥作用的核心和关键。改革开放以来,政府很大程度上热衷于追求GDP增长,从而忽视了社会管理和社会建设,社会文明建设严重不足。体制的惯性、思想的惰性、官本位文化的柔性和利益的刚性,使得政府掌握了大量社会资源,垄断了行政权力,造成了政府职能定位上存在“越位”、“缺位”和“失位”的问题。党的十六大以来,我们党对政府职能转变提出了全新的要求,更加强调社会管理和公共服务。党的十六届六中全会正式提出政府模式要向服务型政府转变,这标志着党和政府对政府职能定位的深化和推进政府管理体制改革的决心,促使着政府职能的基本属性和核心特征的复归。根据政治学的有关原理,政府是掌握公共权力的“公器”,公共性或者社会性是政府的基本属性,搞好社会建设、促进社会文明建设是政府的核心职能。理论和现实都要求政府职能向社会管理和公共服务倾斜,政府模式要由管制型政府向服务型政府转变,即由官本位向民本位、权力本位向权利本位、政府本位向社会本位、管理本位向服务本位的转变,寓管理于服务之中,增强政府对社会诉求的责任性和回应性,切实为促进社会文明建设营造良好的环境,提供充分的社会资源和公共服务,维护社会公平正义,推动和谐社会的实现。

  体制创新更能接近政府职能的本质,是政府职能转变的关键,是政府效能发挥的重点和难点。政府需要以极大的勇气和魄力破除与社会建设不相适应的体制壁垒。而政府管理体制创新千头万绪、错综复杂,要加快政府职能转变、提高政府管理效能,当务之急是通过政府管理体制创新形成四个长效机制:一是改革和完善公共政策的制定机制。公共政策本质上是政府对社会资源的权威性分配,是政府介入社会的手段。因此,政府必须从公共精神和公共利益出发,寻求最佳的公共政策,形成有效的、符合公共精神和公共利益的公共政策制定机制。二是改革和完善行政审批制度。行政审批制度是政府对社会、经济事务实行事前管理的手段,在发挥重要作用的同时也暴露诸多弊端,妨碍市场机制作用的发挥,不利于社会资源的流动和配置。因此,需要对行政审批制度进行改革和完善,使社会资源向社会管理和公共服务倾斜。三是改革和完善公共财政及其预算过程,形成基于政府绩效、公开透明、兼顾公平和效率、结构合理的公共财政及其预算的民主机制。四是改革和完善公务员的选拔任用机制。公务员是促使国家和社会良性运行的“工程师”,政府职能转变、政府的竞争力、政府的公共政策制定水平、财政预算水平、社会和经济管理水平归根结底必须落实到公务员队伍的操作和执行上。因此,加强公务员队伍建设,形成科学规范的选人用人机制,是政府管理体制创新的重要内容。社会保障是社会生活稳定的“安全阀”,是维护公平正义的“平衡器”,是社会文明的重要标志,是促进社会文明建设的重要内容。社会保障制度是我国的一项基本制度,它在维护人民群众的切身利益、保障经济发展和社会稳定的大局方面发挥着重要作用。但我国的社会保障制度的建设和完善存在诸多“瓶颈”,主要表现在:社会保障作为政府向社会提供的公共产品和公共服务出现了不均衡、不公平等问题,社会保障水平较低、覆盖面较窄,多头管理、体制不顺,社会保障所需资金筹措困难,缺少社会保障法的法律支持等。因此,政府在推进社会文明建设的进程中需要推进更加均衡化的社会保障制度建设。政府要动员和整合社会资源,形成社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚以及慈善事业交相衔接的社会保障体系,构建和编织更加均衡的社会安全网和社会支持网。政府应该从建设社会文明的高度,整合政府各部门的公共资源,完善农村合作医疗制度,并切实寻找对策解决农民工的社会保障问题。要合理界定社会保障的范围、标准和监管方式,在全社会营造团结互助、扶贫助贫的积极风尚,建立以公共利益为主旨的再分配和第三次分配体系,确保社会公平正义。


  加强社会管理是政府推进社会文明建设的核心内容。要深入研究社会管理规律,创新管理方式,完善社会管理体系和政策法规,整合社会资源,拓宽服务领域,推动公共服务均等化,形成社会管理和社会服务的合力。从长远看,政府从社会管理向社会治理转变是时代潮流和必然趋势。社会治理“是一种新的公共管理模式,是西方国家现有政治制度的基本框架内,在政府部分职能和公共服务输出市场化以后所采取的一种社会管理范式”。社会治理可以打破政府对公共管理的垄断,使政府不再是唯一的公共服务的提供者,有利于促进公共服务的创新,对完善政府管理、加快社会建设、促进社会文明建设、推动社会和谐意义重大。我国可以借鉴西方国家政府管理的经验,大胆创新,形成政府主导,市场、社会组织和公民社会多元互动的治理格局。政府要按照建设服务型政府的要求,强调国家权力向社会的复归,问计于民、问需于民、问政于民,通过多元治理主体对社会公共生活进行共同管理,使公共利益最大化。

  政府在加强社会治理的过程中,要特别注意对社会风险的治理。因为急遽的社会转型、深刻的社会变迁、严峻的生态危机、倍增的群体性事件,加上世界现代性背景下全球风险的嵌入,昭示着当代中国已完全进入了风险社会。各类社会风险的出现,对我国的社会建设、社会文明的促进形成了巨大的挑战和考验,同时,“风险是一个致力于变化的社会的推动力”。对社会风险的治理也是促进社会文明建设、实现社会和谐的重要契机。政府要树立敏锐的风险意识,构建成熟的风险文化,提高抵抗风险的能力,推进风险管理的制度创新,建立风险的预警机制、风险的决策机制、风险的问责机制、风险的“智囊团”机制、风险的分配机制和风险的补偿机制,构建一整套有效的风险责任体系,及时治理社会风险,推动社会建设,促进社会和谐。