美国政府公共管理的特点和启示



  论文关键词:美国政府  公共管理  特点  启示

  论文摘要:美国的公共管理制度有其显著特点,分析并揭示美国公共管理的基本理念、主要方式和特点,结合我国国情。借鉴美国经验,是促进我国政府公共管理健康发展的有效途径。

  一、美国政府公共管理的特点

  公共管理,是政府和其他公共组织整合社会资源,对社会公共事务进行有效治理的一套制度、体制和机制的安排。从基本要素看,包括管理的主体、管理的客体和管理的方式三个方面;从内在关系上看,是主体与客体、主体与主体、客体与客体三个利益关系的管理与协调。具体把握美国公共管理的特点,应该从美国政府与政府、政府与企业、政府与公民、政府与非赢利组织等四个方面的关系进行分析。

  (一)政府与政府的关系:分权管理、自主管理

  根据美国宪法,美国实行三级政府架构:联邦政府、州政府和地方政府。其中地方政府包括县、自治市、乡镇、学区及各种特区共5种类型。美国政府与政府的关系具有三个特点: 
   1.联邦政府的分权管理。美国政府权力一分为三,即立法、司法和执法,并用宪法这一国家大法将各自的权力定义下来。立法权力被赋予国会。国会有铸造钱币,维护军队,对外国宣战,规制洲际和国际商贸,联邦税收和支出政策等权力。行政权力被赋予总统。总统是武装部队的三军总司令,有权否决国会的有关提案,在获得参议院批准的条件下任命大使、最高法院的法官、联邦法官或任何国会设立的政府官员,每年对国会作年度工作报告,给国会提交议案,监督法律的忠实执行等等。司法权力被赋予联邦最高法院和它的下属法院。最高法院最重要的责任就是在对宪法精神有争议时提供对宪法的权威解释,裁决政府的法律或行为是否违反宪法的精神。它是美国政府各个分支,包括州与地方等之间争端的裁判员,是许多重大问题的终审决定机构。在这样一个三权分立的体系内,每一个权力分支都按照给定的功能独立运行,但同时,又在权力的使用方面受制于其它两个体系,形成互相制衡的格局。

  2.联邦政府与州政府的分权管理。联邦政府与州政府的关系是联邦关系,这种联邦关系有这么儿个特点:一是联邦政府的权力是州政府不得已而让渡出来的,其权限分配由宪法明确界定,采取列举制,把联邦拥有的权限一一列举出来,凡没有列举的权力都不是联邦的。联邦政府主要负责以州政府无法单独行使的职能,如国防、外交、货币银行、出人境管理、对外贸易、邮政及有关国家经济社会管理有关事务。二是州政府的权力宪法也有明确界定。宪法中没有明确赋予联邦政府但也没有被明文禁止的政府权力,归于州政府或者人民。三是联邦政府和州政府各自在其管理的领域拥有最高权力,都拥有自己的立法权和司法权,联邦政府与州政府、地方政府没有直接的隶属关系。联邦政府对州政府、地方政府的管理和控制是通过联邦法律和公共财政拨款的附加条件来实现的。四是州政府大致按照联邦政府的构架实行三权分立、相互制约。州政府基本上都设立了议会,由参、众两院组成。州长有权任命州政府各部的首长等高级官员,但州的一些重要官员如检察长、州务卿、州司库、审计长等,却不是由州长任命,而是分别由选民选举产生。因此,他们不对州长负责,而是与州长分享行政权,从而限制了州长的任命权和免职权,大大削弱了州长对行政的控制力。
    3.地方政府的自主管理。美国地方政府数量庞大,有3千多个县、2万多个市、1.7万个镇(在行政上不属于某一市或县管辖而作为综合管理的地方政府),1.5万个校区(校区的职能就是提供公共教育主要是小学和中学教育),3万个特别区(如灌溉区、公园区、消防区、水管理区、土壤保护区、公墓管理区、卫生区等等)。地方政府它们都是相互独立的自治机构,都有一个共同的特点,就是自主管理。一是经州宪法授权享有更大的决策权和灵活性。有的州还把地方白治的原则写进了州宪法,限制州议会和州官员干预地方的权力,形成所谓立宪地方自治。二是在组织运行方面普遍采用公司制管理。美国政府的治理结构几乎是复制了公司的法人治理结构。美国的市大多实行市议会经理制,县也模仿市经理制实行县议会―行政经理体制,特区、学区更是实行董事会制或委员会制。在美国地方政府中,选民、市长或市政经理(行政长官)、市政理事会(立法机构)也是相互协调相互制约的关系,由此形成了合理的政府治理结构。三是居民广泛参与地方政府管理。在地方政府,有一套决策参谋班子,他们是不拿报酬(或只有少量补贴)的市民志愿者组成的各种理事会和委员会,他们对政府决策起参谋和咨询作用。如得克萨斯州库帕斯克里斯蒂市实行的“市政议会十市政经理”的地方政府管理模式,由选民直接选举产生的市政议会和市长一起制定政策和决定什么事情要做,由市政经理及其行政机构来执行。在市政议会下面,设有51个专门的理事会和委员会,共有500多名市民作为志愿者为立法机构的决策提供咨询服务。

    (二)政府与企业的关系:创造环境,引导发展

  1、扶持中小企业培育市场主体。美国拥有大量的小企业,其产出占美国除农业以外全部产出的一半,雇用了政府以外约一半的劳动力,创造了每年新增就业岗位(不包括政府部门)的60-80%。为扶持小企业发展,解决资金、技术等诸多的制约,政府于1953年专门成立了小企业管理局(SmallBusiness Administration),对小企业的利益给予保护、援助、指导和扶持,政府拨出专款予以支持。1953年以来,通过发放贷款、研发资助、政府采购等措施,有 2000万家小企业得到过小企业管理局的帮助。

  2.反垄断维护自由竞争。1890年,在平民主义者的强烈呼吁下,美国国会以压倒多数票通过了《谢尔曼法》,并作为母法,与1914年国会通过的《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》一起,构成了美国反垄断法的基础,对维护经济自由和自由经济体制具有极其重要的作用。
    1911年,美最高法院宣布,美国烟草公司和标准石油公司因“欺行霸市”,违反了反垄断法,命令两公司立即解散,各自拆分为若干独立的公司。1984年因AT&T几乎垄断了美国的州内、州际和国际电话业务,为打破垄断,美国政府将其一分为八。1994联邦政府指控微软公司以其技术优胜与PC机厂家签定了特殊合同条款,伤害了计算机市场上的竞争机制、消费者的利益以及技术创新活动,把微软告上了法庭。这种反垄断,很好地保护了竞争,保护了消费者的利益。

  3.提供良好的基础设施和公共服务,优化发展环境。企业发展需要良好的基础设施和公共服务,这些领域如水电煤气和交通运输等大都耗资巨大且私人资本不愿涉足,于是,美国政府对这些领域进行了巨额投资。比如:在电力方面,美国政府投资建设了大量的核电站;在交通方面,美国政府通过直接投资或投资补贴加快了高速公路的建设;在跨区域大型基础设施方面,联邦政府则采取统一规划、直接管理的方式,组织兴建了田纳西流域综合治理的跨区工程;在区域开发方面,联邦政府组织了阿巴拉契亚山区的开发,打破了行政区划,实现区域综合治理;在科研方面,有资料显示,在与生产密切相关的研发投资中,1997年以前联邦政府占50%以上,美国政府对于研发这种投资量大、风险高、私人顾虑多的领域,给予了积极的支持。

  (三)政府与公民的关系:保障权利、激发活力

  1.保障基本权利。美国人认为,政府的权力是公民让渡出来的。1891年通过的((公民权利法案》规定人身自由、言论  自由、信仰自由、拥有财产的自由等与个人自由相关的基本权利是不可让渡的,政府不能剥夺。

  从宗教看。美国人信仰自由。根据2002年的估计,美国90%的人信仰宗教,其中新教徒占人口总数的52%(包括各种教派)、罗马天主教教众占24%摩门教占2%、犹太教占1%}穆斯林教占1%、其他宗教10%、非教徒10%,远高于意大利人的74%、瑞士人的73%、英国人的38%、法国人的34% , }’}堪称世界第一。政府对所有的教会和宗教团体经商行为都实行免税制度,社会对教会的捐赠也可以减税。

  从言论和新闻出版看。美国大约有1750家报纸和18000家期刊,还有数以千计的广播电视台。这些新闻机构的新闻发布不需要预审,美国没有预审制度,所以他们对国内外发生的事件反映迅速。国会的演讲和投票过程都是电视现场直播的。在美国,媒体对社会和个人有着巨大而广泛的影响,特别是一些主流媒体的影响就更大。美国新闻媒体有它特有的功效,一是通过媒体给公民表达思想和愿望的平台。二是通过媒体反映出的公众舆论,有利于正确地制定公共政策。三是通过媒体监督政府,各级政府官员都处在机灵而警惕的新闻记者监视下,许多涉及贪污受贿、读职、失职、腐败、判断失误、不胜任、间谍活动等案件都由媒体向全国公众披露。
    2.保障社会权利。(1)通过提供社会保障与公众福利,让公民过上比较体面的生活,同时也为美国提供了巨大的消费市场。美国自20世纪30年代起,针对当时的经济大危机带来的剧烈社会动荡,以罗斯福总统提出社会保障法为标志,实施政府主导的社会保障制度。经过70年的调整补充,逐步发展成为一个比较广泛、完整的体系。主要有以下特点:一是范围不断扩大。美国采取比较现实的办法,从社会函待解决的问题人手,逐步扩大领域、充实完善a 1935年推行政府的社会保障计划,解决当时最急迫的失业与养老两大问题;1939年开始将有关配偶和子女同时享受保障福利的条款纳人该计划;1950年又将伤残保险纳人该计划;1965年开始实施政府的老年医疗保险和穷人医疗补助;1970年开始实施对收人极低的老人、残疾人给予特殊补助的增补保险收人计划。现在美国政府的社保制度涵盖四大方面16个具体项目。二是管理分级分权。美国采用了联邦政府、州政府、地方政府三级共同负责、分级管理的模式,以保证实施的效率和灵活性。如退休保险、老年医疗保险直接由联邦管理;失业保险、穷人医疗补助主要在州一级管理;有的项目由联邦、州和地方政府共同管理。各州及地方政府在具体实施和管理上拥有一定的自主权。三是引导民间共担。通过政策积极的引导,私营部门普遍实行了退休、失业、医疗保健等方面的福利,有实力的大企业都为员工提供良好的养老和医疗保险待遇。政府鼓励个人在政府、雇主提出的保障项目外,参加各种私人保险,如购买私人退休养老保险可享受免税优惠。这样使民间和政府共同承担了社会保障的责任,分散了经济负担和风险。

    (2)通过发展教育保障公民受教育的权利,美国政府采取了三种做法:一是确实保障公民受教育的权利。美国实行了从小学到高中12年全免费公立教育体制,20-24岁的人口接受高等教育的比率为80%多。美国政府财政收人的相当一部分用于教育投人,如弗吉尼亚州教育支出占该州整个财政支出的三分之一多。二是调动全民办教育。联邦政府、各州政府、地方政府及社会团体都把教育当成大事,形成了教育多轨制,调动起多方面办教育的积极性,运用市场规律办“三全”(全民,全面,全程)教育,这是美国教育体制的最大特色。美国众多的社会团体(宗教,工会,企业)和教育团体(教育基金会,协会,研究会)对推动美国的教育发展起了巨大的作用。三是注重爱国教育。美国政府很注重采取各种形式来培养美国公民的民族认同感、国家认同感和文化认同感。在美国有各种各样的博物馆,纪念馆,所有的博物馆、纪念馆全天候向游人免费开放。
    3.保障政治权利。政治权利,也即政治参与权,反映到美国社会的方方面面,从市长选举到总统选举,从参与决策到监督政府,都体现了这种政治参与权。

  (四)政府与非赢利组织的关系:当作伙伴、引导发展

  非赢利组织是美国社会中的非政府亦非企业的机构和组织的总称,又称第三部门、非政府组织、社会中间组织,主要包括独立部门、公益机构和学术机构等。最主要的特点是正规性、非政府、非盈利、公益性、自愿者参与。美国政府通过大力发展非赢利组织来管理公共事务,从而形成了政府组织和非赢利组织相互协作、共同管理公共事务的良好格局。

  1.非赢利组织在公共管理中发挥了重要的作用。美国是世界上非盈利组织最为发达的国家,全美约有160万个非赢利组织是在政府正式登记注册的享有免税资格的组织,其中101万个从事教育、健康、退休保护等服务性公益组织,6.5万个私人基金会,35万个免税宗教组织。很多在欧洲和其他国家由政府管理的行业,在美国都是由非赢利组织管理的,51%以上的医院、46%以上的高校、86%以上的艺术组织以及近60%的社会服务都是由非赢利组织负责的。非赢利组织作为政府在公共治理中的好伙伴确实发挥了重要作用,主要表现在以下四个方面。一是有效地促进了经济发展。一方面,为企业提供大量的咨询服务、信息服务、高科技孵化园等等。另一方面,极力推动可持速发展。最为引人注目的是非盈利组织在环境保护方面取得的成绩,它们或采取宣传动员等方式提高民众的环保意识,或通过示威、抗议等途径对决策者施加影响。二是有效地促进了社会和谐。美国非盈利组织是一个重要的就业渠道,雇员达1500多万人,占全美劳动力总数的11 %a。它也是一个重要的社会福利渠道。如全美最大的一家筹款组织―联合之路,在全国就有2100个分部,专门为社会福利、社区服务事业募捐,每年募捐的总款项高达30多亿美元。它更是一个重要的解决其它社会问题的渠道。在美国的非盈利组织中,直接面向人道主义、家庭服务的占30%。这些组织专门提供青少年教育、家庭咨询、妇女保护、身心保健、救灾等服务。三是有效地促进了政府决策。一方面促进民主决策。非赢利组织所提供的是公共物品,它促进了公共物品提供主体的多元化,推动了社会自治的形成。另一方面促进了科学决策。美国有2000多个从事政策分析的非赢利组织,是美国政府决策者政策理念的主要来源,在政治、经济、文化、军事、外交等国家事务决策中发挥着参谋与咨询的作用,甚至影响决策。    2.美国政府坚持市场取向引导非赢利组织发展。主要有以下三个特点:一是较低门槛进人。任何人只要向州政府有关部门提交注册文件,组织有一定的宗旨,利润不在所有者和董事之间分配,组织机构达到成立公司的最低标准,一般都可以注册。如果要成为免税的非赢利组织才向联邦税务机关申请,联邦税务机关会对申请者进行严格的审查。二是只促进不干预。美国十分重视非赢利组织的相对独立性,政府不能干涉非赢利组织的内部事务与业务活动,而是采取多种方式促进非赢利组织发展:通过税收优惠政策鼓励人们捐款,有效地引导了人们捐款的积极性;通过直接拨款或签合同购买民间组织服务的方式给予直接援助;同时以允许其发行债券和返还税收及各种名义资助等间接方式支持。三是强调自主管理和司法管理。美国主要通过非赢利组织的内部自律和司法来管理。一方面,按照规定,非赢利组织与其它法人组织一样,有一套责任体系,保证其能够承担因为其组织行为所产生的法律后果,这一责任体系以董事会为核心。如果非赢利公司的慈善资产被不当使用或慈善信托没有遵守,州司法部长有权免除公司董事和官员的职务并对其进行追加罚款。另一方面,根据美国有关法律,各州司法部部长负责监督非赢利组织是否有欺诈行为,负责对其进行审计;联邦税务机关负责监督免税非赢利组织是否信守非赢利的宗旨,是否履行了税法有关免税组织的义务。他们都有义务就任何人对任何非赢利组织提出的举报进行审查。州司法部长的权力是对有违法行为的非赢利组织提起诉讼,联邦税务机关有权依法取消非赢利组织的免税资格。

  二、给我们的启示

  我国改革开放30年,在公共管理上积累了一定的经验,取得了很大的突破。但是整体上我国公共管理制度仍然不能完全适应社会主义市场经济体制和社会发展的要求,也面临着经济全球化、新技术革命以及应对各种危机的挑战等。美国公共管理的做法和经验,值得我们学习的东西很多,对我们的启示也是深远的,尤其是以下几个方面:


  (一)科学处理政府自身问题是政府公共管理的重要前提

  政府是公共管理的核心主体和主要实施者,搞好公共管理必须首先处理好政府自身的关系。

  1.要坚持依法行政。“任何宪法都是对政府行使权力加以一系列的限制”,“政府行政最重要的是对宪法的履行”。美国联邦政府的职权是有宪法明确界定的,而且采取列举制一条一条列了出来。我国正处于从全能型政府向有限型政府的过渡阶段,政府的职责还不是很明确,政府越位、错位和不到位的现象依然严重。因此,要按照“法未允许,即为禁止”的原则,把政府行为严格限制在法律许可的范围内,加快制定规范政府行为的法律法规,建立政府问责制度。

  2.要优化组织结构。组织结构决定组织效率,明确职责是优化组织结构的核心。美国实行三级政府构架,联邦政府、州政府和地方政府的职责十分清楚,也很少交叉。我国实行五级行政构架,各级之间、同级各部门之间职能交叉重叠的问题以及职能缺位的间题还没有很好解决。首先要优化同级政府组织结构。加强和完善从事经济调节和社会管理的机构,撤消直接从事或干预微观经济活动和社会事务的机构;要整合分散在不同部门的相同行政职能,消除交叉重复。其次要理顺上下级政府机构设置。按照各级政府的性质和中央统一领导、充分发挥地方积极性的原则,合理划分中央和地方经济社会事务的管理职权,原则上,属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的公共事务和重大事项,例如外交、国防、货币制造与发行、宏观经济调控、国家经济安全等应由中央负责;与地区和社会发展相关的公共事务和事项,例如经济结构调整、市政建设等由相关地方政府负责;与国家整体利益相关需中央统一管理、但其任务需要在地方执行的事务与事项,例如民政、人事、社会保障、计划生育等,可由中央制定统一规范而由地方负责实施。在此基础上,理顺中央和地方在相应领域的分工和职责,合理调整一些领域中央对地方的垂直管理体制。再次要着手减少行政层级。积极进行省直管县、乡镇机构改革等探索,逐步形成科学的行政层级构架。
    3.要强化制度监督。美国通过三权分立制度来加强对行政、立法和司法相互制衡、相互监督,同时通过公民参与政府管理和自治管理等一系列制度,来加强对政府行使公共权力的监督。我国的政体不同于美国,三权分立不适合我国国情,但我们仍然需要一设计出一种制度,有效地监督政府,有效地调动广大人民群众参与公共管理、实行民主监督的积极性。

  (二)努力创造良好环境是政府公共管理的重要任务

  1.为培育市场主体提供良好的体制环境。首先,要毫不动摇地巩固和发展公有制经济,但国有企业必须收缩战线,有所为有所不为,只能在关系国计民生的重要领域发挥应有的作用,给非公经济腾出更大的发展空间。同时,要真正落实国有企业的自主权,真正实行政企分开,真正让国企成为市场竞争的主体。其次,要毫不动摇地鼓励支持和引导非公有制企业的发展,使各种所有制企业在投融资、信贷、税收、土地管理、市场准人等各个方面都享有同等待遇,形成一个公平竞争的关系。要让非公有制企业有机会参与国有企业改革,进入公用事业、基础设施、金融服务以及社会事业等领域。特别是对一些中小企业,要通过财政资助、税收减免、政府采购、扩宽融资渠道、加强就业培训等一系列政策予以支持,以促进中小企业加快成长。

  2.为企业发展提供良好的市场环境。首先要规范市场经济秩序。要加快垄断行业改革,对电力、邮政、电信、铁路等行业及供水、供气、供热等市政公用事业,大胆引入竞争机制,实行投资主体和产权多元化。要依法严厉打击各种制假售假、侵权、商业欺诈等违法行为,形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用体系。其次,要加快要素市场的市场化改革。我国的商品和服务价格仍有5%由政府管制,资本市场、土地市场、技术市场、劳动力市场等要素市场的产品价格的定价机制不完善,生产要素的价格很多不是由市场来决定,而是由行政权力在配置。近年来,在城市改造拆迁和土地转让、资金信贷以及资本市场“圈钱”等领域,权力配置生产要素的现象还比较普遍,因此必须加快要素市场改革。再次,要正确引导市场行为。政府要通过制定公开、透明的发展规划和产业政策、发布市场信息、规范市场准人,引导市场主体的经济行为。

  3.为企业发展提供良好的宏观环境。大型基础设施如高速公路、机场、能源、通讯、重大工程技术研究中心建设等,企业不愿进入或难以进人,政府应当加大投入力度。当然,在这些领域,政府也不应当独包独揽,要善于引人市场机制。政府还要利用财政政策、货币政策等调控手段,保持经济的平稳运行。
    (三)切实保障公民权利是政府公共管理的重要内容

  1.要通过切实保障公民权利来促进发展。只着眼于保护精英群体的利益,而忽视保护广大公民群体的基本权利、普通公民无法有效而平等地参与政治权力运用的国家,既不是公正的,也不能实现长治久安。因此,我们要进一步完善有关制度,切实保护宪法规定的公民的各种权利。一个保障公民各种基本权利和政治参与权的过程,就是一个了解公民意愿的过程,就是一个发挥人的积极性和创造性的过程,也就是一个极大地促进经济和社会发展的过程。

    2.要通过切实解决民生问题来促进发展。当前,我国一方面经济高速增长,另一方面社保、教育、医疗、就业、住房等社会问题还比较突出,政府要切实负起这个责任。当然,政府不可能把所有人的这些问题都包起来,美国的社保制度也主要是首先针对老人、到残疾人、再到低收人人群这样逐步扩大社保面的。所以我们要针对这些民生问题进行具体分析,要找出那些真正需要政府保障的人群,采取一切措施,保障他们能上得起学、看得起病、住得起房。要不断加大政府投人,减少财产、收人不平等所带来的消费不平等。

  (四)大力发展非赢利组织是公共管理的重要举措

  美国政府一直把非赢利组织当作自己的伙伴,非赢利组织做了大量政府干不了、干不好的事情,在社会公共治理中发挥了重要作用。美国的经验值得借鉴。我国的非赢利组织总体来说发展比较滞后,我国每万人拥有的非威利组织只有2.1个,不及发展中国家平均水平的1/5,只相当于美国的L40和法国的L90。要缓解庞大的公共服务需求和各种矛盾,要完善市场经济体制、加强公共管理、促进社会主义现代化建设,就必须积极发展各种非赢利组织。

  1.思想观念要转变。无论是政府还是民间,都要从落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的高度来认识、重视非赢利组织的发展。

  2.扶持力度要加大。对经济领域的各种行业协会、商会、咨询机构等,教育、公共医疗、慈善、扶贫和公共安全等社会领域的各种基金会、扶贫协会等非赢利组织,要在制度上、法律上明确非赢利组织在公共服务体系中的地位和作用,目前除《社团登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》外,非赢利组织还没有专门的法律法规。要通过资金支持、税收优惠、政府采购等政策支持非赢利组织发展。

  3.要借助事业单位改革的契机促进其发展。全国130多万个和湖南省8万个事业单位中,相当一部分可以转为非盈利组织。在进行事业单位改革时,要把事业单位改革和发展非赢利组织有机结合起来,搞好公共服务的宏观布局,将教育、卫生、文化、科技等领域的相当一部分事业单位转型为非赢利组织,使非盈利组织既能承接部分转移出来的政府公共服务职能,又能为事业单位找到好出路。