责任政府:我国政府改革的方向



  

  摘要:随着民主政治和政府行政体制改革的发展,建设责任政府成为我国政府改革的价值取向和追求的目标。通过加强人大、司法等国家权力的监督力度和培育市民社会力量、提升社群的监督能力,做到“上下连贯,一致监督”,构建我国责任政府,对于推进政治体制改革,扩大社会主义民主和全面建设和谐社会,具有重要意义。

  关键词:责任政府 官员问责制 政府改革

  “责任政府”(responsible government)是现代民主政治的一个基本价值理念,“从最广义上来看,政府责任是指政府及其公务人员能够积极地对社会民众的需求做出回应,并采取积极的措施,公正、有效率地实现民众的需求和利益。”当前我国正处于全面建设小康社会的关键时期,要求政府对社会各领域的管理负起更加重要的责任,而不是仅仅关注经济增长和发展,更重要的还有社会公平发展,而“只有权衡各方面利益的政策策略才能够同时实现经济持续增长、社会公平发展的目标。”在这样的宏观背景下,构建责任政府,对于推进政治体制改革,扩大社会主义民主,全面建设和谐社会,具有非常积极的意义。

  1 当前我国政府责任缺失的表现及其原因

  当前我国政府在责任体制建设方面存在不少问题:责任与权力出现了严重的分离,政府在实际管理过程和提供公共服务过程当中存在着效率低下、相互推诿责任、争夺权力等多种不负责任的行为和现象。政府责任的缺失主要表现为两种形态:一是权力对责任的侵犯,如权钱交易、越权施政、关系用权、滥用权力等权力腐败现象。一些行政官员时时不忘手中的权力,往往为了自身的利益而对社会领域进行不正当的干预。表面上是对社会和市场进行必要的管理和调控,实质上却是借助公共权力谋取私利。二是权力对责任的回避,如推诿、扯皮、踢皮球等现象。一些行政官员把本应由政府承担的责任和义务推给社会,表面上是向社会放权,实质上是把行政权力掌握在自己手里,而把责任和义务推给社会和公民。

  究其根源,导致我国政府责任缺失的原因主要有以下几方面:

  (1)受传统官僚政治、等级文化影响,行政人员的责任观念尚未完全树立。

  由于传统文化和人治观念的影响,广大群众还缺乏公民意识、权利观念和平等思想,而政府官员也习惯于以言代法,政府行政人员习惯于高高在上的官老爷作风,“门难进,脸难看,事难办”现象严重,搞一言堂,权大于法。在这种情况下,公民行为的规则是以义务为本位的,公民的权利和义务之间具有严重的不对等性,政府缺乏履行自身责任的内在动力,“为人民服务”的根本宗旨更多地停留为一种行政格言。行政人员自身缺乏责任感与服务意识,责任政府的基本理念无法落实到现实的行政活动中。

  (2)政府自身的利益与公共利益的冲突导致政府责任缺失。

  正如马克思所指出的:“……这些机关,其中主要的是国家政权,为了追求自己特殊的利益,从社会公仆变成社会的主人,凌驾于社会之上。”政府作为市场经济的行为主体,有其自身的利益,作为公共权力行使者的个人或组织也都有追求自身利益的倾向,而这些利益又可能与公共利益相背离,这些利益包括政府官员的私人利益和各级政府组织的小集体利益以及不同的压力集团的利益等,这些非公共利益的存在使得政府在决策时可能背离公正的轨道,做出错误的或者是损害公共利益的决策。尤其在市场经济利益驱动影响下,一部分政府官员自律意识差,私欲膨胀,以权谋私,渎职失责,大搞权钱交易,道德品质败坏,违法乱纪,腐败现象日趋严重,败坏了党风、政风,严重损害了党与人民群众的关系,影响了政府形象。

  (3)对行政机和官员的监督力度的弱化是导致政府责任缺失的另一个重要原因。

  对行政机关监督的目的是“最大限度地控制行政权的惟我独尊,切断行政权的无处不在,限制行政权的无事不管,转化行政权的无所不能,并使行政权与利益脱钩,与责任挂钩,建立责任政府。”建立各种监督制度,构成全面的监督网络,这是建构责任政府的督促机制和制衡力量。我国实行的是人民代表大会制度。“一府两院”都由人大选举产生,对其负责、受其监督,这在理论上具有责任体制之框架。但是,长期以来,中国的政府管理体制往往是对执政党及其政府负责的,而少有是对代议机关负责的,代议机关对行政机关渎职、失职的责任追究往往很难落实。同时,对“权力一把手”的制衡乏力导致政府责任缺失。由于我国政府传统上的“官本位”意识浓厚,加上国家法制不健全,政府管理的程序化程度不高,政府决策的随意性、长官意志明显,许多官员在政府管理中习惯于家长式的作风,独断专行,习惯于用非正式的约定取代正式规则,人治倾向突出,政府管理中“书记第一”的决策体制容易导致权责不清。

  (4)公民政治参与热情不高也是导致政府责任缺失的一个原因。

  责任政府与公民参与具有内在的互动关系。公民积极地政治参与对政府行为的关注和监督,对于政府形成责任观念是必不可少的外部支撑。在公众参与的制度中,公众的声音表达机制将诱导政府在公共服务做出更有回应性和更加负责任的行为。由于目前我国政治生活中尚未建立完备的公民参与途径,对公民的知情权和话语权尊重得不够,在一定程度上影响了公民参政议政的热情,也限制了公民对政府权力的监督效力,不利于改善政府责任缺失的现状、建立政府责任体制和宏观的责任政府的构建和完善。

  有学者曾言,在中国当官是风险最少的,这在一定程度上反映了我国政府的责任观念淡漠和责任体制的不规范、不完善导致的政府责任缺失现状。因此,如何构建政府责任观、完善政府责任体制、建立政府责任的保障和实现机制,是构建我国责任政府必须认真思考并切实加以解决的问题。

  2 我国责任政府构建的方向

  如何在现行的政治体制框架下建构责任政府模式,是我们所面临的现实问题。我国责任政府建设应该在科学发展观的指导下,转变政府职能、创新管理方式、规范行政行,建立一个廉洁高效的责任型政府,为我国经济的再次腾飞创造良好的环境。

  2.1 转变政府职能,建立有限政府、服务政府

  在政府与社会的关系上,政府是服务于社会的工具,政府的权力来自于社会并受社会的监督和制约。这种关系规定了政府在政治体系中的地位和作用,即政府是一个权力有限的服务于社会的工作系统。建立责任政府首先必须明确政府在某个时期的基本任务,确立政府的工作重心,根据社会经济的发展变化而适时转化政府职能。它必须了解自己当前的职能并切实加以履行,强化其责任意识、服务意识,即在一定时期、一定条件下政府应该管什么,不应该管什么,应该弱化那些“不该管、管不好、管不了”的职能,强化那些“应该管、管得好、管得了”的职能。

  2.2 实行官员问责制,建立政府责任追究制度

  责任追究制度也就是惩罚制度,“没有惩罚的制度是无用的。只有运用惩罚,才能使个人的行为变得较可预见。”而“问责制”的本质在于对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究,体现了 “责任政府”的原则,是责任政府的具体体现形式,其最终目的在于保证政府系统的正常运行,遏制权力腐败以及保障公众利益尽量不受损失或损失最小化。实行“问责制”的关键不在于提出口号与原则,而在于建立健全“问责制”的运行机制,以法律或条例的方式规定何种官员所负何责,谁来问责,何人依何种程序判定官员失责,失责官员当受何种处分,以实现“问责制”的制度化。因此,必须建立一套完整的行政责任追究程序,加大行政责任的惩戒力度。对负有行政过失责任的公务员,必须施以惩戒,即要求其承担其失职产生的不利后果。增大公务员失职、渎职、不作为的成本,不仅仅是名义上的谴责,还应有经济上的惩罚。

2.3 完善权力监督体系,构建责任政府

  “民主政治的核心问题是建立有效的民主监督机制,使公民有足够的力量监督和制衡国家权力,促使国家机关根据公民的意志和愿望进行管理,从而保障公民的主人地位,维护公民的政治自由。”在当前中国,为了改变我国政府权力监督制度虚置、行政责任不落实的现状,必须在国家权力分配层面加强对政府权力的制衡。一方面,人大既要加强对具体行政行为的监督,对违宪失职、有违民意、实质腐败、缺乏为官之德才的政府官员坚决予以罢免;另一方面,司法权对行政权进行司法审查的范围应该扩大,由只能涉及公民人身权、财产权的行政行为扩大到能审查涉及公民政治权利、文化权利的行政行为,由只能审查具体行政行为扩大到既能审查具体行政行为又能审查抽象行政行为。

  2.4 培育社会与组织的自治能力,实现政府与社会相互合作与互补的社会治理体系

  建立“责任政府”并非只能依靠政府和高级官员来自上而下地推动,公众及社会舆论的参与同样重要,建立“责任政府”与每个公民的点滴努力高度相关。“积极参与是以公民与政府合作为基础的关系,在这种关系中公民积极地从事对政策制定过程和政策制定内容的界定和参与”,这样才更有利于公民监督政府负责任地行政。因此,一方面应该通过积极参与基层民众自治,增进公民对参与社会公共事务管理的能力和兴趣,培育市民社会力量、提升社群的自组织能力,可以有效地制约制衡行政权力,促进政府的责任行为。另一方面,应该加强新闻媒体舆论的监督。作为第“四种权力”,媒体能够以一种高度艺术性的形式来报道政府官员以及公务员的活动,对政府的规划及实施进行调查,抓住那些不负责任的行为进行曝光,从而可以将政府行为放在社会层面进行评价,从而实现对政府行为的监督。

  责任政府作为民主政治时代的一种基本价值观念,要求政府必须回应社会和民众的基本要求,政府必须积极地履行其社会义务和职责,必须承担道义上的、政治上的和法律上的责任,必须接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现。现在我们又站到了全面建设小康社会的新的历史起点,改革发展的新任务、人民群众的新需求、民主政治建设的新压力,都要求加快责任政府建设的步伐。一方面,我们需要以多元化的方式与路径保证责任政府早日建立;另一方面,在我们大刀阔斧地进行责任政府改革的同时,还需要确立合理与客观的评价标准,在加强人大、司法等国家权力的监督力度的基础上,同时培育市民社会,提高市民社会对政府权力的制约能力,做到“上下连贯,一致监督”,从而实现我国责任政府的建构。

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