排污权交易激励机制探究——以江苏太湖为例



  

  目    录
一、概念界定:排污权交易与激励机制………………………………………1
(一)排污权交易…………………………………………………………………………1
(二)激励机制……………………………………………………………………………2
二、排污权交易的内在激励机制…………………………………………………3
(一)经济激励……………………………………………………………………………3
(二)制度激励……………………………………………………………………………4
(三)技术激励……………………………………………………………………………6
(四)信誉激励……………………………………………………………………………6
三、案例分析:太湖流域排污权交易激励机制…………………………………7
(一)排污权交易实施前太湖流域的水环境分析………………………………………7
(二)太湖流域排污权交易的实施——从激励机制的视角……………………………12
(三)太湖流域排污渠阿交易的激励效果展示…………………………………………20
四、推进太湖排污权交易激励机制……………………………………………23
(一)法律激励……………………………………………………………………………23
(二)制度激励……………………………………………………………………………23
(三)政策激励……………………………………………………………………………25
(四)经济激励……………………………………………………………………………25
(五)技术激励……………………………………………………………………………26
五、参考文献……………………………………………………………………27

  一、概念界定:排污权交易与激励机制

  (一) 排污权交易
1.排污权交易的内涵
排污权交易是指在一定的区域内,在污染物排放总量不超过允许环境容量的前提下,内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量,从而达到减少排污量、保护环境的目的。
 排污权交易包括两部分内容:一是实行排污许可证制度,政府管理机构向企业发放排污许可证,企业则根据排污许可证向特定地点排放特定数量的污染物;二是排污许可证及其所代表的排放污染物的种类和数量的排污权,是可以进行转让、买卖交易的。
2.排污权交易的理论基础
科斯提出,如果产权界定清楚,交易成本足够低,双方就可以坐下来谈判,从而使外部效应内部化,达到帕累托最优。因此,使环境资源成为一种商品是恢复价格机制的一种可供选择的方法。环境问题的解决并不都涉及到直接的政府行动。只要环境资源产权界定清楚,就可以通过市场机制,让环境行为主体自己去解决问题。
3.排污权交易理论的提出
 著名经济学家戴尔斯提出的排污权交易理论是在科斯定理的基础上发展而来的。他认为,外部性的存在导致了市场机制的失效,造成了生态破坏和环境污染。单独依靠政府干预,或者单独依靠市场机制,都不能起到令人满意的效果,只有将两者结合起来才能有效地解决外部性,把污染控制在令人满意的水平。环境是一种商品,政府是这种商品的所有者,可以在环境容量允许的范围内,在市场上公开标价出售一定数量的“污染权”,每一份污染权允许其购买者排放一定单位废物。政府不仅应允许污染者购买这种权利,而且如果受害者或者潜在的受害者遭受了或预期将要遭受高于价格的损害的话,他们为了防止污染,政府也应允许其对污染权进行竞购。在竞争中,一些能用最少费用来处理自己污染问题的公司则都愿意自行解决,使外部性内部化。然而,污染权将不会被完全使用,因为一些环境保护社团可能购买一些污染权利来保证水质高于政府规定的标准。政府则可以用出售污染权得到的收益来改善环境质量。政府有效地运用其对环境这个商品的产权,使市场机制在环境资源的配置和外部性的内部化问题上发挥最佳作用。
4.排污权交易的流程
 排污权交易的一般做法是,首先由政府部门确定出一定区域的环境质量目标,并据此评估该地区的环境容量。然后推算出污染物的最大允许排放量,并将最大允许排放量分割成若干规定的排放量,即若干排污权。政府可以选择不同的方式分配这些权利,如公开竞价拍卖、定价出售或无偿分配等,由此形成的价格作为对排污权的初始分配,是政府主导下的一级定价;之后通过建立排污权交易市场使排污权能合法地买卖。由此形成的价格,相对应的是市场主体的二级定价。

  (二)激励机制
1.激励的内涵
激励一词来源于拉丁语,引申为刺激、诱导、给予动机、引起动机。《现代汉语词典》(第五版)中“激励”一词是激发鼓励之意。从中外词源的对比理解中可以找到共性,即都有改变内心想法,也就是所谓的动机之意,通过对动机的作用进而影响行为。
对于激励的内涵中外学者从不同角度予以定义:斯蒂芬•罗宾斯认为:“激励是通过高水平的努力实现组织目标的意愿,而通过努力能够满足个体的某些需要为条件。”①孔茨认为:“激励包括激发和约束两方面含义,奖励和惩罚是两种最基本的激励措施。”①胡君臣认为:“激励是激发、鼓励引导人的某种特殊方式作为的一系列动机。”
综上所述,激励的内涵是通过各种因素刺激,引发激励对象对未来的某种期望,使之产生朝着所期望的目标前进的内在动力,从而为实现目标把外在刺激内

  化为自觉行为。
2.排污权交易激励机制的内涵
 《高级汉语词典》中“机制”一词有两层含义:一是有机体的构造、功能及其相互关系;二是机器的构造和工作原理。结合激励的内涵,可以总结出激励机制的含义是以制度的形式来规范激励主体与激励客体二者间的联系,以此来引导激励客体的行为和观念,以实现激励主体的目标。
就排污权交易激励机制而言,排污交易作为激励媒介,政府(主要是环保部门)作为激励主体,企业(污染源)为激励客体,排污权交易激励机制可以做如下定义:通过排污权交易制度的确立,政府向企业传播激励标准进而引导其行为方式和价值观念,以实现共同改善环境的目标。

  二、排污权交易激励机制

  (一)经济激励
 1. 总量控制的内在激励机制
 保护环境和发展经济是一对天然的矛盾。在排污权交易出现之前,政府在两者之间往往面临着两难的选择。如果让企业进入,意味着提高GDP的同时污染了环境;如果禁止新企业进入,地方政府经济就无法发展。同时,政府在决策的时候也缺乏一个标准:究竟什么企业可以进入,什么企业应该禁止?笼统的依据环境友好资源集约显然会导致决策不公和政府寻租。
 但是排污权交易机制解决了所有难题。只要总量不再增加,企业就可以自由进入市场。如此看来,新企业可以通过采用控污技术和设备减少自身的污染量进入市场,也可以通过和其他企业交易排污权进入市场。由此科技含量高、环境污染少的新兴工业企业必然代替传统的“三低一高”的企业成为市场的主体,提升了地区循环经济发展的数量和质量,为经济的可持续发展奠定良好的基础。

  2.成本控制的内在激励机制
图1:排污权交易的内在激励

  

   如图所示,假设Q1 Q2= Q2 Q3,MACb MACa是A,B两家企业的边际治污成本,MAC0为最优边际成本。当价格为P时,A的排污数量为Q1,B的排污数量Q3。假设A企业必须减排Q1 Q2污染量。但是A的边际成本比较高,如果自己减排的话成本太高。在排污权交易机制的作用下,可购买B企业的排污权Q2 Q3。如果完全由A企业减排的话,它所付出的成本为多边形AD Q1 Q2;交易排污权之后,A企业只需要付给B企业BD Q1 Q2的排污费既可,这样A减少的成本为ADB的面积。
 而B企业的话,排污成本为多边形EC Q2 Q3,同时A企业付给它EB Q2 Q3的收益作为补偿,由此它可凭借自己的控污技术获得BCE的利润。
 由此可见,排污权交易机制自身为企业提供了成本和利润的经济激励机制。

  (二)制度激励
1.正激励:行政制度激励
 发展循环经济,需要政府非凡的治理能力。之前使用最多的是排污收费。虽然说排污收费也有一定的约束性,但更多的是对每个企业进行达标监测。但即便所有企业都达标,随着新企业的进入企业数量的增多,污染总量依然会增加,对环境的污染依然会更加严重。
 在排污权交易体制下这一问题可迎刃而解。因为排污权交易制度的宗旨是总量控制。在排污总量不变的前提下,如果有新企业进入,政府如果认为事先的容量限制比较合理,就可以让排污权的价格随市场供求的变化而浮动;如果政府认为容量控制不够到位,只需要买入一定的排污权,进而减少市场上的排污权供给,再由市场的供需来自动调整排污权价格既可。由此看来,政府关注的只是宏观的排污权总量而不是微观的单个企业的控污情况。可以说提高行政效率的同时也提高了行政管理的效果。排污权交易体制,为政府的行政制度创新提供了积极的激励。
2.负激励:寻租激励
在排污权交易制度下,政府扮演的是一个监管者的角色,并不参与市场交易,排污企业是交易的主体,两者之间是监管与被监管的关系。在市场交易中,作为环境管理权的委托方,政府也有自己的利益,也会对自己的成本与收益进行权衡。
排污企业是以赢利为目的的经济组织,如果企业的边际治理成本过高,企业在综合权衡之下可能就会向其他企业购买排污权。但是如果在法律并不严明或者法律执行力不足的情况下,企业也有可能同政府有关部门官员串谋,通过寻租的方式来牟取自身的利益,最明显的是在排污许可的初始分配和排污监管过程当中。
排污权交易的初始环节需要政府对排污许可进行分配,在这一环节首先要保证政府分配的公平性,如果政府的分配信息不公开,可能存在暗箱操作,排污企业就可以采取行贿的手段获得更多的排污许可。
同样,在排污权交易制度的执行过程当中,排污企业离不开政府的监管,政府监督包括排污企业污染浓度是否超标、排污量是否超过排污许可、企业之间的排污权交易程序是否符合规定等。在法律缺乏执行力以及缺乏第三方监督的情况下,很容易导致政府监督不力以及企业的行贿行为,从而使排污权交易制度的实施效果大打折扣。
如图所示,横坐标代表排污交易制度的完善程度,纵坐标代表排污企业的边际成本(包括购买治污设备的边际成本等)或边际收益(包括政府的奖励、在排污权交易市场上的获利等)。在排污权交易实施的起步阶段,由于企业需要购买排污权、购买治污设备等,企业的边际成本是递增的,另外,企业投入大量财力与物力,但排污权交易的经济效应与环境效应并不明显,企业的边际收益是递减的。此时排污企业进行排污权交易的“利润”是负的。在这一阶段,容易滋生寻租行为。如果排污企业进行寻租,环境保护当局是清正廉明、秉公办事也没问题。
如果相反,同时企业的治污成本大于寻租成本且寻租行为可行,那么污染者向环境保护当局的寻租活动就会成功,此时企业就会选择向环保部门官员行贿而不是通过安装环保器材或是向政府购买排污许可来达到污染治理的目的,污染者就可以以较小的寻租成本获得较大的收益而把污染者造成的外部成本转嫁给受污染者。此时,排污企业的边际成本减少,边际成本曲线MC1下移至MC2,排污权交易市场的完善程度由M2移至M1,较寻租行为发生之前有所减弱。

  图2:排污权交易的寻租激励

  

  (三)技术激励
 传统的环境治理办法,不管是行政规制,还是收取排污费,企业也会相应的提高技术减少排污量,但这是以达标为限。一旦到了控污标准,企业为追求成本最小收益最大就不会再想办法提高技术减少污染。
 排污权交易制度则很好的解决了这一问题。在排污权交易制度使得排污权也作为企业产出的一种成为企业提高利润的一种手段。为使收益最大,企业必定提高控污水平和控污数量,直到边际成本和边际收益相等。为了多减排获得回报,企业试图提高技术水平增加控污数量的积极性就自然被激发了。
(四)信誉激励
1.对企业的信誉激励
 排污企业获得排污权后就会对自己的行为负责任,获得排污权的企业若能按规定排放、提供准确的排放数据,就能树立自己的信誉,从而减少监督机构因不信任而增加检查和监测的次数,或避免因超排而被取消自己对容量资源的所有权。获得排污权的企业还会有积极性协助管理机构监督其他企业按规定排放,因为其他企业如果随意实施超排,就必然导致企业自身所拥有的资源贬值。通过树立良好的信誉和形象,负责任的企业将获得更多消费者的青睐。
2.对政府的信誉激励
产权自身能够为排污企业提供良好的激励,在这一过程当中,政府与企业之间的利益并不冲突,通过排污权交易带来的良好的环境效益和社会经济效益能够增加民众对政府的依赖,增强一国政府的国际声誉。如果政府能够有效利用排污权交易激励机制,将在国内和国际成为建立环境领域负责任政府的品牌工程。

  三、案例分析:太湖流域排污权交易激励机制

  (一)排污权交易实施前太湖流域的水环境分析
 太湖流域面积 3.69 万平方公里,地处长江三角洲核心区域,北依长江,南濒杭州湾,东临东海,西以茅山、天目山为界,行政区划分属江苏、浙江、上海、安徽三省一市。年平均水资源量 176 亿立方米,人均本地水资源量仅为全国平均水平的 1/5。2007 年,流域总人口 4917 万人,占全国总人口的 3.7%;GDP 总量 28648 亿元,占全国的 11.6%;人均 5.8万元,是全国人均 GDP 的 3.1 倍。随着流域经济社会快速发展,流域水污染、水资源短缺问题逐趋严重,已成为制约流域经济社会可持续发展的重要因素。①
1.河网有机污染严重
 尽管太湖流域污染物成分复杂,但河网水体基本以有机污染为主,且污染极为严重。以2008年为例,流域河流水质评价总河长3028.7公里,水质状况较上年略有改善,全年期85.2%的评价和长水质劣于Ⅲ类,主要超标项目为:氨氮、高锰酸盐指数、五日生化需氧量、溶解氧、石油类、总磷和化学需氧量。如表所示:

表1:2008年太湖流域河流全年期水质类别比例 单位:%

  

2.富营养化程度严重
 2008年太湖营养状况总体评价为中度富营养。其中东太湖和东部沿岸带为轻度富营养,占太湖总面积的18.8%。其余湖区为中度富营养,占81.2%。①
 太湖富营养导致蓝藻水华依然严重。这是2008年9月太湖蓝藻分布的航拍图:

  

  2008年9月副热带高压势力仍较为强盛,气温持续偏高,加上上半月降水偏少,太湖中蓝藻水华频现,浓度较强,面积也较大。从9月3日和18日的两张太湖遥感监测图上可以明显看到:太湖北部、中部和西南部地区有大范围明显的蓝藻水华信息,信息覆盖范围约太湖总面积的一半,特别是梅梁湖、贡湖水域几乎全被蓝藻覆盖。
3.省界河流水质较差
 太湖流域 34 个省界河流断面中,水质类别达到或优于Ⅲ类水标准的断面所占比例为 26.5%,Ⅳ类为 20.6%,Ⅴ类为17.6%,劣于Ⅴ类为 35.3%。未达到地表水Ⅲ类标准的项目主要为氨氮、总磷、五日生化需氧量、化学需氧量、高锰酸盐指数等。苏沪边界断面 7 个,仅太浦河汾湖大桥达到Ⅲ类,其它基本为劣于Ⅴ类;苏浙边界断面 15 个,仅靠近太湖、太浦河的断面有 4 个达到Ⅲ类,其它多为Ⅳ-Ⅴ类;浙沪边界 12 个,靠近太浦河的断面有 4 个达到Ⅲ类,其它基本为劣于Ⅴ类。①

  


4.农业、农村污染日益显现
表2:各城市农用化肥的使用情况 单位:万吨

  
 

 



 从图表中可以看出,江苏省化肥施用量在全国仅次于河南和山东,化肥施用量稳中有升。近年来,随着长三角农业、农村经济的快速发展,农业生产使用化肥、农药、农膜等大幅度增加。尤其是化肥数量,直接导致太湖流域总氮总磷超标和水体的富营养化。虽然在工业污染方面加强防治工作,但显然农业面源污染成为太湖流域水污染治理的薄弱环节。

  ()太湖流域排污权交易的实施——从激励机制的视角
2008年8月14日,财政部、环保部和江苏省政府联合在无锡市举行太湖流域主要水污染物排污权有偿使用和交易试点启动仪式。
    此次水污染物排污有偿使用选定的范围是影响水质的关键性污染物化学需氧量COD。包括无锡蓝星石油化工有限责任公司等在内的沿太湖的苏州、无锡、常州、南京、镇江5家排污企业当场与沿湖5市环保局签订了申购合同。①
1.排污权交易实施的内在激励机制
(1)经济激励
 随着社会主义市场经济体制的完善发展,市场化的概念被引入环境领域。太湖流域经济相对发达(人均GDP达全国平均水平的3.1倍),市场经济体制改革也走在全国前列,因此,为太湖构建排污交易平台奠定了经济和体制基础。
 其次,太湖流域经济发展迅速。新兴的经济主体对水污染物排放指标的需求十分旺盛,而污染严重的企业在现有的治理技术下有削减污染物的潜力,可向排污交易市场投放“富余”的排放指标,太湖流域排污交易前景广阔。
(2)法律激励
 我国目前可依据的法律虽然不多,主要包括《中华人民共和国水法》《中华人民共和国排污费征收使用管理条例》《污水综合排放标准》等,但是江苏省制定了一系列地方性的法规为排污权交易制度的实施做了法律上的准备工作。主要包括《江苏省太湖水污染防治条例》《江苏省太湖流域主要水污染物排污权有偿使用和交易试点方案细则》《江苏省水污染物排放许可证管理办法》《主要水污染物排放指标有偿使用收费管理实施办法》《江苏省太湖流域主要水污染物排污权有偿使用和交易试点排放指标申购核定暂行办法》《太湖地区城镇污水处理厂及重点工业行业主要水污染物排放限值》《太湖流域国家排放标准水污染物特别排放限值》《苏州市主要水污染物排污权有偿使用和交易试点实施方案》《关于进一步加强节能减排促进可持续发展的意见》。
(3)现实激励
 

 从表中可以看出,太湖流域实施排污权交易,在行业、地区、规模和所有制成分之间,都存在成本的差别。有差别就存在交易的可能性,通过交易可以实现提高效益的目的。而通过排污权交易对于排污总量的控制,又可实现环境保护的双重目标。而且参与交易的范围越广,数量越多,其治污投资总额就越少,节省的治污成本就越大,效果越明显。
2.太湖流域排污权交易的外在激励机制
(1)经济激励——排污权的初始分配

①初始分配的变革
江苏太湖流域的初始分配采用有偿的方式。2008年初太湖流域开展COD排污权有偿使用试点工作。沿太湖的苏州、无锡、常州、南京、镇江5家排污企业当场与沿湖5市环保局签订了共计购买817吨COD排污指标的申购合同。这5家企业以每吨4500元的价格(首批申购80%的优惠价),向当地财政部门支付295万元的使用金。
按照新拟定的暂行办法,2008年11月20日前,已通过环评审批,年排放化学需氧量在10吨以上的工业企业,化学需氧量指标按2250元/吨征收;年排放化学需氧量在10吨以上的接管企业(按污水厂出水浓度核算)、接纳污水中工业废水量大于80%(含80%)的城镇污水处理厂,化学需氧量指标按1300元/吨征收;年排放化学需氧量10吨及以下,其废水接入试点污水处理厂集中处理的排污单位,应负担有偿使用费,化学需氧量指标价格为1300元/吨。①
可以看出经济激励机制在太湖流域的完善的过程。从一开始的无偿到有偿,改变了污染免费的历史。由此就排污权经济激励本身来说,迫使企业将污水排放计入生产成本的范畴,在自行治污和购买排污权之间进行权衡,在意识和技术层面形成对企业的激励机制。不管企业采用何种方式,宏观上整个太湖流域都能达到总量控制的目的。
改进之后的太湖排污权初次分配设计,采用梯度式的收费方案,化学需氧量指标从1300元到2500元不等,将必然成为企业改进控污技术的经济动力。由此企业的购买成本将包括在不同污染水平下的排污权交易价格综合权衡之后作出治污抑或交易的抉择。应该说,改革之后的初次分配制度设计更为合理,激励力度更大。
②对新改扩企业区别对待
A 正激励效应
 原先太湖流域采取统一的一刀切的办法,按4500元/吨的化学需氧量收费。但是最近太湖排污权交易方案有了重大调整。部分内容如下:
 2008年11月20日及以后,通过环评审批的新、改、扩建项目排污单位(包括接管企业)新增化学需氧量指标,按4500元/吨/年征收,所有接管企业都必须直接到当地环保部门申购排放指标。
 这意味着,对2008年11月20日前通过环评审批的企业排污权交易对半收费。而之后通过环评审批的仍按照原有方案收费。②

 这是提高排污权准入门槛的举措。对新改扩企业的排污收费达到原先的两倍之多。除了环境资源日渐稀缺的市场考量之外,根据优胜劣汰的原则,可以想见能够进入市场的企业,第一具有雄厚的经济实力可以支付两倍的排污费用,第二有过硬的排污设施和排污技术。用经济激励手段,借助市场的力量优化排污主体的质量和数量,原则上也迫使更多的企业出于风险的考虑尽快购买排污许可证,对控制污染改善环境,以致推进排污权交易制度都是大有裨益的。
B 负激励效应
在已实施排污权交易的地区和领域,真正的交易市场并没有形成。浙江嘉兴市秀洲区从2002年9月起率先在全国推行区内企业排污权交易,但目前为止还没有企业直接拿出排污权进行交易。一些企业负责人认为,由于总量控制越来越严格,重新获得排污权越来越难,考虑发展需要,不会轻易让出仅有的排污权。太湖流域试点要研究如何避免这种有场无市情况长期出现,如果没有大批的企业间交易行为,就不可能实现环境资源的优化配置,这项制度就可能变相为新的排污收费。
(2)政策激励:目标控制激励
用5年的时间,有效控制太湖护体富营养化程度,实现水质明显改善。再用8~10年的时间,从根本上解决太湖水污染问题,使太湖护体水质稳定达到地表水三类标准,恢复太湖地区山清水秀的自然风貌,形成流域生态良性循环、经济竞争力与环境竞争力同步提升、人与自然和谐相处的良好环境。
到2010年,太湖地区主要污染物COD排放量控制在26.38万吨,氨氮排放量控制在2.08万吨,总氮排放量控制在2.78万吨,总磷排放量控制在0.59万吨,在2006年基础上分别削减32.52%、33.37%、30%和30%;新增城镇污水处理能力370.1万吨/日,城镇生活污水处理率达到90%;太湖一级保护区(沿湖5公里和入湖河口上溯10公里两侧各1公里范围)农村生活污水处理率达到70%,其他地区农村生活污水处理率达到40%,农村生活垃圾全面实行集中收集、集中处置;主要入湖河流和集中式饮用水源地水质基本达到环境功能要求。到2015年,太湖地区主要污染排放量全面控制在环境容量许可范围内。①
我国真正的排污许可额度没有从最终受纳水体,也就是太湖流域本身的环境容量去反推,虽然有了目标总量的控制,但终究是目标总量,也就是结合我们既有的污染水平,比如2006年的基础上,去统计核算。而目前,有两种依据,即目标总量或容量总量。如依据目标总量比较简单,根据“十一五”削减目标来定地区排污总量,再分配到企业。再比如根据2006年的排放情况来确定排污总量。
但太湖流域水环境质量大部分超过环境功能区标准,根据目标总量的排污权分配难以实现以最优成本改善环境质量的最终目标。对照美国在排污权交易的做法,太湖流域排污技术的核算是不系统不科学的。美国的TMDL核算体系,最大的特点是从水体可以容纳的污染物的现值出发,然后对所有单位给予排污许可和认证。尊重受纳水体的环境容量,是排污权设定的基本原则。目标总量的设定,将直接关系到政策激励的力度和效果。较科学的态度应是依据以水环境质量达标为基础测算的水环境容量,而且是要基于同一个小流域范围内的环境容量,再分配到尾水汇入该小流域的企业,现状排放总量大于环境容量的区域,就不能再新增总量,新建项目必须有老项目腾出总量才能交易。选择容量总量为依据,就要尽快研究出太湖地区水环境容量。2004年国家环保总局组织了全国水环境容量课题研究,已有初步成果。当务之急,是要结合其他部门意见,抓紧研究成果的修改、完善、报批工作,据此分解到各小流域,确保地区总量分配有科学依据。
(3)制度激励:目标管理制度
①问责制
太湖流域水环境综合治理实行目标管理制度。省政府对照国家《总体方案》和《实施方案》要求,每年与流域五市政府、省有关部门签订太湖治理目标责任书,逐年分解落实重要目标任务,保障规划目标与年度目标相衔接。各级各部门要建立健全工作责任制和问责制,一级抓一级,层层抓落实,形成强有力的工作格局。要建立省、市、县三级管理、逐级考核机制,开展定期检查和年度考核。受省政府委托,省太湖办对《实施方案》执行情况实行全面监督,负责检查、考核下级政府和省有关部门履行职责、开展工作及任务完成情况,对没有完成工作任务的,下发《督察意见书》,责令及时整改。省审计厅负责组织对项目资金安排、相关经济政策执行情况等开展年度专项审计。省发展改革委会同省太湖办、环保厅做好《实施方案》执行情况年度绩效评估,组织开展中期评估并及时报告省政府,适时提出工作建议和改进措施,保证太湖治理目标的实现。要建立奖惩制度,将《实施方案》完成情况列入各地各部门行政效能考核和领导干部工作实绩考核内容。工作扎实认真、完成任务较好、成效显著的责任单位及其主要负责人,省政府给予表彰奖励;不能按期完成目标任务又无恰当理由的,对主要责任人给予批评;失职渎职的,由纪检监察机关追究责任。省太湖水污染防治委员会每年公布上年度太湖流域各地水环境质量状况、重点工程建设情况和各成员单位工作进展情况,并通过新闻媒体向社会公布。①
从文件中可以看到,太湖流域已经将水治理纳入政府政绩考核体系,通过设立硬性指标形成正负激励,根据层层负责的原则落实基层责任,自此环境保护再也不是无关痛痒的所在,环保部门所做的绩效评估结果,将直接关系到各部门各公务员的个人利益。但是文件中只是说追究责任,给予批评,对细则方面没有明确规定。负激励机制虽然初见端倪,但是力度是否到位将关系到制度激励的效果。②“河长制”
 2008年,江苏省在太湖流域全面推行“河长制”。当年6月,包括省长罗志军在内的15位省级、厅级官员一起领到了一个新官衔——太湖入湖河流“河长”,他们将与河流所在地的政府官员形成“双河长制”,共同负责15条河流的水污染防治。①
 “河长制”是中国现有体制下,如何让行政首长真正对环境负责的突破和创新。实践证明,通过制度激励,“双河长制”把各级党政领导真正推到了第一责任人的位置,把治理成效同政绩直接挂钩,促使各级党政领导更深刻地统筹考虑经济发展与环境保护关系,最大程度地整合了各级政府的执行力,真正落实了各级领导具体的水环境治理的责任。
③监督监测制度
 为加强太湖流域水资源管理与保护工作,相继在太湖监测管理处成立了“太湖流域水环境监测中心”、“太湖流域水文勘测队”,“太湖监测管理处水政监察支队”、“太湖流域水情分中心”和“太湖流域水资源信息采集分中心”。②
 通过对水环境的监测,掌握监测数据,将数据上报至监督管理局之后,通过对数据的分析归类,以法律为依据以实施为准绳的原则下,由太湖水政监察支队决定对企业的奖励(正激励)抑或处罚(负激励),从而使得排污激励真正落到实处。可以说,对排污交易监督体系的构建,是排污权交易激励机制在太湖流域取得成功的重要原因之一。
(4)法律激励
针对当前太湖流域一些排污企业违法超标排污情况,江苏省政府组织开展了整治太湖流域违法排污专项突击检查行动。为严厉打击违法超标排污行为,省政府决定对7家企业实行挂牌督办,对18家企业责令停产整治,对16家企业责令限产限排,对17家企业责令限期整改。这次专项突击行动共出动执法人员600多人次,检查企业156家,现场采样150家。③
 对违法企业突击检查的执法活动,是落实太湖排污交易制度的具体行动。有法可依有法必依执法必严和违法必究是法律激励的内核。现有法律中没有开展排污权交易的依据,仅在一些规范性文件提及。排污权交易的推行,不同于其他指令性工作,必须依靠市场规律办事。市场经济是法治经济,必须要制定与排污权交易制度匹配的相关法律法规。而立法是要以实践为基础,经过不同利益群体的磋商,是个艰难的过程。可以在国家相关法律法规出台之前,给予该地区特殊的政策,像当年的经济特区一样,突破现有法律法规的约束,及时制定地方规章制度,推行排污权交易。
(5)技术激励
太湖水环境的监测将用上时下最为先进的传感网技术。2009年11月19日,无锡(滨湖)国家传感信息中心迎来重量级合作对象――中国科学院电子学研究所。在双方达成的共建传感器网络信息技术无锡研发中心合作协议中,“太湖流域水环境监测”传感网信息技术应用示范工程成为研发中心的首个项目。②
可以看到,因为江苏雄厚的经济实力和先进的技术水平,通过和研究所或者相关高校的通力协作,江苏太湖的监测技术已经走在前列。只有过硬的技术,方能保证监测的效果;而只有监测得到的可靠数据,才能更好的提高监督工作的信度和监察工作的力度。唯有如此,激励机制方有用武之地;高效的监督才能通过激励机制,使违规者受罚,治污者获益。
3.排污权交易激励机制的改进:排污权交易银行的初步构想

  (四)太湖流域排污权交易的激励效果展示
自从2007年蓝藻爆发以来,江苏的控污治污工作就一直没有停止。如引江济太,零点行动等,很难说环境质量的些许改善是因为排污交易激励机制所起的作用。但有一点可以肯定,就是排污权的市场化激励进程将伴随着太湖流域治理的全过程作为体制性的示范,反映在每个小数点的升降中。
1. 太湖流域河流全年期类别比例变化

   

   从图中可以看出可喜的变化,劣于Ⅴ类和劣于Ⅲ类水质呈现下降趋势,相应的Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ类水质比例有不同程度的增加。
2.太湖水质主要指标年均值统计

   

 从图中看出,包括2012年指标在内,各污染成分指数,尤其是高锰酸盐指数呈现明显的下降趋势。
3.省界河流水质

  

   从图中看出,虽然历年来省界河流水质变化不大,但还是表现出稳中有降的趋势。
4.太湖环境系统建设情况
   从图中可以看出,不管是投入的资金还是科研人员数目,江苏省对环境保护的重视程度可见一斑。
四、推进太湖排污权交易激励机制

  (一)法律激励
 目前江苏制定的法律中,多数是关于定价、排放限值的规定,而政府的监督机制存在法律缺口。监督机制是排污权交易机制建立的基础和关键。只有明确了监督机制,排污权交易的正负激励机制的实行才能做到有法可依,治污企业得到奖励而违规企业将受到惩罚。可以说,一切激励机制以法律的建立完善为前提。而在目前法律未成形、未成系的前提下,激励机制的实行无法让人信服。
 其次,在法律系统方面,既然采用流域的视角来构建排污权交易平台,法律就不该单单适用于江苏抑或浙江等一个行政区划。在太湖流域工作协调小组的推进下,建立环太湖流域的统一的法律体系,将更好的加强管理,统一激励机制也有利于公正和提高企业的预期,减少交易成本。

  (二)制度激励
1.初始分配制度
这是目前争议最大的地方。排污权的初始分配有三种方式:公开竞价拍卖,定价出售和无偿分割。资料表明,浙江嘉兴采用的是无偿分割而江苏则采用定价出售。同属太湖流域就出现如此大的政策差距,对企业公平性的影响可想而知。
我认为,环境作为一种资源,在污染日益严重的今天正越来越体现出其稀缺性;而同时,人类在治理环境的过程中付出了劳动,使得今天的环境凝结了无差别的人类劳动。根据“祖父条款”确立的美国排污权无偿交易制度也产生了一些问题。因为无偿交易,使得一些企业囤积排污指标,限制同类企业的竞争;企业垄断并由此引发的政府寻租等一系列问题,使得我倾向于采用定价方式出售排污权。不仅如此,只有采用有偿分配的方法,让企业实实在在的感觉到环境不再无偿,触及到以利润最大化为最高目标企业的根本利益考量,激励机制的实施才算落到实处。
因此,建立有偿、公平、统一和科学的初始分配制度是必要的。对初始排污权的定价目前还处在拍脑袋决策阶段,究竟4500元的初始定价从何而来我们不得而知。确立合理的价格是很重要的。因为价格若是太低,则企业感到无关痛痒,负激励起不到应有的效果;价格定得太高,则可能有两种结果。一种定价成了橡皮图章,企业我行我素;另一种可能是,企业宁可缴纳排污费用接受罚款,也不愿意缴纳排污权交易费用。不管哪种结果都无法达到激励的效果。
这一问题或许通过排污权交易银行可以得到比较好的解决。通过市场调节,由企业确定可以协商的初始价格,通过谈判的方式可以达到帕累托最优;或者,汇集买卖双方,对排污权进行拍卖,减少交易成本的同时可以提高资源的利用率。
 对于有偿分配所得金额如何分配,同样需要相关的分配制度。因为整个太湖流域已经成为一个整体,有偿分配所得资金计入总行的绿色账户当中,和罚款(经济负激励手段)一起作为资产的一部分,如何更好的分配和利用这笔资产,防止可能的寻租危险,显然需要游戏规则的设置。
2.监测制度
监测制度作为监督和监察的基础,在排污权交易的激励机制中尤其重要。监测的结果将作为监察的信息依据,而监察则作为排污权交易激励的最后一环,起到榜样示范的作用。
就监测体系来说,虽然具体的监测技术不是本文的研究范围,但多中心的监测模式却是有益的选择。对排污主体的监测,政府部门主要是个环保机构显然是主体,但因为目前资金限制和制度法律发展不完善,在整个排污交易市场上,作为排污主体的企业可以展开互相监督和牵制。在太湖流域,居民深受水污染之苦,因此设立排污日提高公民控污意识,加强对排污主体的监督,通过排污银行的信息公示,加强企业和公民的互动,形成司法部门、政府部门、企业、公民共同参与的多中心监测体系是可行的太湖控污方案。
 此外,对任何排污权交易系统来说,最重要的是进行准确的连续排放检测。这样可以使人们对配额的价值有一个比较高的信任度。只有连续监测才能验证控污技术的减排量。
制约连续监测应用的主要因素是连续监测的成本。只有较大规模的污染源才具有可行性。但是随着技术进步和需求数量的增加,连续监测设备的成本规模效应将普及相关的技术和设备。因此,第一阶段,限制大型污染源;第二阶段,推广至中等和小型的污染源。
目前,太湖系统已经有了相当部分的在线连续监测系统。保证监测系统的持续运转防止企业偷排行为是完善监测系统的题中之义。可行的做法是和生产系统联系起来,在污染源生产的过程中就安装监测设备。

  (三)政策激励
1.较少的强制性政策
 执行强制性政策将减少企业选择的余地。例如,强制安装治理设施,干预企业的选择和决策,破坏竞争机制等。从原先的行政规制发展到现今的排污权交易,就是强制性政策逐步弱化的过程。提倡建立流域划分为基础的交易体系,从政府主导过渡到市场主体,政府作为既得利益者将成为制度改革的阻力。因此,排污权交易制度的完善需要适度的改革,变全能政府为有限政府,变微观管制的命令型政府为宏观调控的服务监督型政府。
2.稳定的政策环境
 对规则的不确定性,将不可避免的导致市场的猜测和谨慎。在排污权交易领域,最主要的体现在于排污许可证的期限问题。可以分为长期,中期,短期。长期的排污许可证的设计方面,排污交易的价格不应一成不变。经过精密的计算,借用现值原理,可确定一个合理科学的排污权增长利率。一旦利率确定,长期排污许可就能提升企业的信心和对政策稳定的预期。

  (四)经济激励
1.排污权交易自身的激励
 在上文的论述中可以看到,作为激励手段的一种,排污交易本身就是一种经济激励机制。通过排污权在企业之间的交易,各企业将在排污和治污之间依据自身的成本高低作出选择。这样,指标富余的企业通过交易获得利润和收入,指标稀缺的企业将通过交易降低了治污成本,可以说供求双方在经济上达到共赢。
2.资金投入
 通过资金的投入,本身就能起到激励的作用。资金投入的多少,反应了相关方的重视程度。
治污的过程必然是个资金投入的过程。而资金的来源无非有三个:政府,企业和公民。政府首先要加大财政投入力度,对严重的污染面源和点源投入资金和技术;对治污水平较高的企业给予奖励;企业除了拿出一部分资金作为治污成本之外,对在排污权银行存在控污信用透支的企业,必然会有一部分负激励(罚款)专项资金;同时在有偿初始分配过程中企业的资金也流入了排污银行账户。在排污权再分配的交易市场上,政府可以根据交易的资金收取一定比例的“交易税”,既可掌握交易的市场动态,又作为治污资金进入银行绿色账户。可以看到,在治污的资金投入方面,不管是不是初衷,企业都成为控污的主体。

  (五)技术激励
 在水污染的治理中,技术投入至关重要。从初始分配的价格确定,到交易市场的制度设计,再到在线连续监控系统的构建,不仅要求理论的,更要实证的分析和考察。因此,建议太湖流域和高校联合,比如江苏的南京大学,浙江的浙江大学等等,成立太湖水资源课题组。高校丰富的人才储备将成为太湖流域治污控污的后盾。
 通过激励体系的构建,我们看到政府、企业、公民甚至高校科研队伍、司法部门都被纳入太湖流域污染治理的框架之中。在各部门相互联系和制约的情况下,形成以排污权交易银行为中心、太湖流域工业企业主体、政府环保部门主导、立法司法保障、公民积极参与、高校科研项目支撑的环太湖多中心治理体系。

  
参考文献
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[2]王小龙. 排污权交易研究:从环境法学的视角[M]. 北京:法律出版社. 2008.
[3]吴键. 排污权交易:环境容量管理制度创新[M]. 北京:中国人民大学出版社. 2005.
[4]宋国君. 排污权交易[M]. 北京:化学工业出版社环境与科学出版中心. 2004.
[5]张郁. 基于排污权银行的太湖流域排污权交易模式探讨[J]. 水资源保护. 2009(3):72-75.
[6]赵敏,张志分. 浅析太湖流域交易机制的构建[J]. 生态经济. 2009(10):147-152.
[7]吴世宾. 热流中的冷思考:江苏省太湖流域开展水污染排污权交易的法律障碍及对策[J]. 社会科学家. 2008(6):84-87.
[8]刘俊肖. 我国排污权制度探讨[J]. 北京:中国地质大学. 中国优秀硕士学位论文全文数据库.
 

  注释:
① Stephen P. Robbins: Organizational Behavior (Ninth Edition), 2004, P166-170.
① 孔茨:《管理学》,经济科学出版社1993年版,第469页。
① 水利部太湖流域管理局,江苏省水利厅,浙江省水利厅,上海市水务局:《2008年太湖健康状况报告》。
① 水利部太湖流域管理局,江苏省水利厅,浙江省水利厅,上海市水务局:《2008年太湖健康状况报告》,第5页。① 水利部太湖流域管理局:《2008年太湖健康状况报告》,第9页。
① //cs.xinhuanet.com/cqzk/05/200808/t20080818_1558564.htm
① //info.pf.hc360.com/2009/02/260833106403.shtml
② //info.pf.hc360.com/2009/02/260833106403.shtml
①《江苏省太湖水污染治理工作方案》。
① 苏政发〔2009〕36号:《省政府关于印发江苏省太湖流域水环境综合治理实施方案的通知》。
① //info.ep.hc360.com/2009/09/15094061826.shtml
② //www.hydroinfo.gov.cn/swxw/200212/t20021231_77809.html
③ //www.china.com.cn/tech/zhuanti/wyh/2008-07/14/content_16006984.htm
② //info.water.hc360.com/2009/11/231002156858.shtml