[摘要]劳动教养是我国特有[de]一种法律制度，近年来存废之争呈现白热化趋势。必须坚持实践是检验真理[de]唯一标准，用法律实施[de]社会效果来检验法律存在[de]合理性。劳动教养制度[de]存在从总体上来说是合理[de]，它维护社会治安[de]稳定，符合和体现了最广大人民[de]根本利益；随着我国社会[de]发展，劳动教养制度仍然显示其存在[de]合理性和必要性；刑法定性和定量因素并存符合中国国情，不宜取消，劳动教养制度不可或缺。但劳动教养制度在运作机制上同时也存在着严重缺陷。劳动教养制度[de]改革要从我国[de]国情出发，坚持社会主义[de]法治原则，走理论创新和制度创新[de]路子，实现劳动教养制度[de]法治化。

　　[关键词]劳动教养   合理性   缺陷   立法　 改革

　　中国[de]劳动教养制度已经存在了50年，在我国建设社会主义法治国家和国际人权斗争日益尖锐[de]新形势下，面临前所未有[de]挑战。我国劳动教养制度[de]改革问题已成为国内甚至国际法学界和人权组织关注[de]一个焦点。笔者从事劳教工作多年，本着对劳动教养制度改革[de]关心和理性思考，不揣冒昧，试就劳动教养制度[de]合理性及改革取向提一些不成熟[de]见解。

　　一、劳动教养制度存在[de]合理性

　　如何评价一项法律制度？它[de]标准是什么？这是评判劳动教养制度存在是否合理首先要解决[de]问题。我们认为，任何法律制度都是现实经济关系和现实社会要求[de]表现，判断一项法律制度存在是否合理，必须坚持实践是检验真理[de]唯一标准，用法律实施[de]社会效果来检验，看它是否符合和体现我们党提出[de]“三个代表”[de]重要思想。我们说劳动教养制度[de]存在具有其合理性和必要性，其主要原因在以下三个方面：

　　（一）它[de]社会需要和社会价值来看，它符合和体现了最广大人民[de]根本利益

　　社会领域里，一项制度[de]存在是否合理，评判基准为特定时空条件下是否符合最大多数人[de]最大利益。劳动教养50年[de]曲折历程，尽管受到过创办初期“反右”斗争等政治运动[de]消极影响，但它[de]主流仍然集中体现了在社会治安需要中扩大，在发挥社会功能中发展这一劳动教养历史发展[de]客观性和必然性。尤其是在党[de]十一届三中全会以来，劳动教养制度已成为社会治安综合治理，维护社会稳定和保障改革开放顺利进行[de]一项重要手段，在同违法犯罪作斗争[de]过程中发挥了不可或缺[de]重要作用。据统计，劳动教养自创办至今全国已收容教育了300多万违法犯罪人员。这些人经过劳动教养回归社会以后，90％左右[de]人都能够遵纪守法，自食其力，由过去社会上[de]“害群之马”，成为今天社会主义现代化建设[de]有用之材。正如著名[de]法学家储槐植教授所说[de]，劳动教养“对满足社会需要功不可没。维护社会治安秩序，符合最大多数人[de]利益，这是劳动教养存在[de]合理性[de]基本缘由”。1

　　（二）劳动教养制度在运作机制上也是朝着法治化[de]方向发展[de]

　　一是劳动教养从党内指示开办，逐步纳入法制建设[de]轨道，先后颁布了《国务院关于劳动教养[de]决定》和《国务院关于劳动教养[de]补充规定》，以及国务院批转[de]公安部《劳动教养试行办法》等多种法律、法规和规章制度，基本做到了有法可依；二是在审批程序上，国务院1982年1月批转[de]公安部《劳动教养试行办法》明确规定：“需要劳动教养[de]人，均由省、自治区、直辖市和大中城市[de]劳动教养委员会决定。”从制度上否定了公安集办案、审批于一体[de]做法。三是在劳动教养[de]执行上，特别是在我国改革开放以来，进行了富有成效[de]探索。如探索劳教工作特色，创办劳动教养学校，创建现代化文明劳教所等等。近年来更是把法律咨询和法律援助引入到劳教场所中来，在保护劳教人员[de]合法权益上取得了很大进展。因而，赢得了国内广大人民群众和国际友好人士[de]赞扬。

　　（三）随着我国社会发展，劳动教养制度必须进行改革，但从社会需要这个角度来说，劳动教养制度仍然日益显示出其存在[de]合理性和必要性

　　从政治上看，随着我国社会[de]发展，维护社会稳定[de]任务并没有减轻。邓小平同志曾经指出：“中国[de]问题，压倒一切[de]是需要稳定。没有稳定[de]环境，什么都搞不成，已经取得[de]成果也会失掉。”劳动教养作为国家维护政治统治与社会秩序[de]手段显然具有其存在[de]合理性。从经济上看，我国已进入计划经济向市场经济[de]转型时期，随着市场化、城市化[de]进程，人、财、物[de]流动，违法犯罪活动也进入了案件[de]多发时期。有学者预测，由于社会转型[de]相关效应、市场经济[de]相关效应、规范缺失、道德失范等原因，我国[de]违法犯罪仍将维持在一个较高[de]水平。从法律上看，我国刑法建立在行为本位[de]基础上，犯罪[de]概念兼有定性和定量[de]因素。越来越多[de]专家、学者认为，我国刑法[de]这一规定符合我国[de]国情，从保护人权[de]角度来看也有正面意义，刑法[de]定量因素不宜取消。而治安管理处罚和刑罚之外尚有两块领地专属劳动教养，其一是多次违反治安管理、屡教不改、治安管理不足以惩戒，刑法上又没有相应罪名[de]。如强制戒毒后复吸毒者，处以劳动教养。其二是“大法不犯、罪错不断、危害治安、百姓憎恶、法院难办”[de]“刑法边缘行为”，客观恶行不重而主观恶习较深，构不成犯罪，刑法对之只能无奈；这就是我国刑法[de]结构性缺损，而劳动教养制度正好弥补了刑法[de]结构性缺损。因此，作为处置“刑法边缘行为”[de]劳动教养制度其存在[de]必要性也就当然不可或缺。随着我国社会[de]发展，劳动教养制度仍然有必要长期存在。

　　二、现行劳动教养制度存在[de]缺陷

　　劳动教养制度尽管在总体上有其存在[de]合理性，但作为一项法律制度本身，在运作机制上它又存在着严重[de]缺陷。具体来说，劳动教养制度在运行机制上存在三个方面[de]严重缺陷：

　　（一）劳动教养[de]法律依据效力不足、法律性质与其实际严厉程度不相适应

　　1. 劳动教养[de]法律依据效力不足。现行劳动教养工作[de]基本法律依据是全国人大常委会批准、国务院公布[de]《关于劳动教养问题[de]决定》（1957年）、《关于劳动教养问题[de]补充规定》（1979年）和国务院批准、公安部发布[de]《劳动教养试行办法》（1982年）。其中《决定》和《补充规定》虽经全国人大常委会批准，但由于它们都是由国务院颁布[de]，因而其本质上应属行政法规 .虽然《试行办法》第1条[de]规定表明它是根据前述《决定》和《补充规定》而制定[de]，但纵观其内容，我们不难发现，它实际上是对《决定》和《补充规定》[de]全面修改和补充，因此，事实上《试行办法》就成为劳动教养工作[de]主要法律依据。我国2000年3月由全国人大通过[de]《立法法》明确规定：对限制人身自由[de]强制措施和处罚，只能由全国人大及其常委会通过制定法律来规定。显然，《试行办法》等不符合该要求。另外，按照目前对劳动教养性质[de]定位，劳动教养属于行政处罚，而我国1996年全国人大通过[de]《行政处罚法》在其第8条所规定[de]7种行政处罚种类中，并无“劳动教养”这一种。该法第9条第二款还明确规定：“限制人身自由[de]行政处罚，只能由法律设定。”第64条第二款规定：“本法公布前制定[de]法规和规章关于行政处罚[de]规定与本法不符合[de]，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。”因此，作为行政规章[de]《劳动教养试行办法》规定“劳动教养”这样一种限制人身自由[de]行政处罚，也不符合《行政处罚法》[de]规定。还有，我国已经在1998年签署了《公民权利和政治权利国际公约》，该《公约》第9条第一款规定：“除非依照法律所规定[de]根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”这里[de]“法律”，业内人士都清楚，应指由立法机关制定[de]法律。这样，劳动教养现在已经在事实上处于缺乏法律依据[de]状态，失去了作为行政处罚应有[de]法律地位。

　　2. 劳动教养[de]法律性质与其实际严厉程度不相适应。劳动教养作为一种强制性教育改造[de]行政措施，或者作为一种治安行政处罚，其适用[de]对象主要是有轻微违法犯罪行为，不够刑事处分[de]人。但从劳动教养[de]期限以及剥夺被劳动教养人员[de]人身自由程度看，却比适用犯罪人[de]管制和拘役这两种刑罚还要严厉，甚至严厉得多：管制[de]期限为3个月以上2年以下，拘役[de]期限为1个月以上3个月以下，而劳动教养[de]期限则为1至3年，必要时还可延长1年；被判处管制[de]犯罪人，在原居住地执行，属限制部分人身自由[de]开放性刑罚，被判处拘役[de]犯罪人，就近执行，每月可以回家1至2天。被劳动教养[de]人，则要收容于专门[de]警卫森严[de]劳教场所，节、假日一般只能就地休息。不仅如此，刑法对于被判处拘役、3年以下有期徒刑[de]犯罪分子，在符合法律规定[de]条件下，还可适用缓刑，而劳动教养则无此类规定。劳动教养[de]这种严厉性，使人们都习惯于把劳改与劳教混为一谈，普通老百姓视劳教与劳改一样，都是“坐牢”，即使国家机关，也常常把二者相提并论（统称为“两劳人员”），有时甚至等同起来，如全国人大常委会1981年通过[de]《关于处理逃跑或者重新犯罪[de]劳改犯和劳教人员[de]决定》，其中第1条规定：“劳动教养人员逃跑[de]，延长劳动教养期限。劳动教养人员解除劳动教养后三年内犯罪，逃跑后五年内犯罪[de]，从重处罚，并且注销本人城市户口，期满后除确实改造好[de]以外，一律留场就业，不得回原大中城市。其中情节轻微，不够刑事处分[de]，重新劳动教养或者延长劳动教养期限……”这里，就是把劳教人员与劳改罪犯放在同一个层面上来对待[de]。而它与某些刑事处罚内在逻辑[de]颠倒，还导致实践中出现了以下一些不正常[de]现象：在有[de]共同犯罪中，主犯被判管制、拘役或有期徒刑缓刑，而从犯却反而被劳动教养1年以上；有[de]案件如盗窃，盗窃一两千元，刑期仅为几个月，而偷拿不足千元[de]几百元钱，却要被劳教2至3年；有[de]劳教人员，刚被投入劳教，便主动坦白交代劳教前[de]犯罪问题，恳请被法院判刑，从而用较短[de]刑期来免去较长[de]劳教期。这些现象[de]存在，在社会上和部分劳教人员中产生了“违法不如犯罪，劳教不如判刑”[de]印象，严重影响了法律[de]统一性和严肃性。这也说明劳动教养在执行上特色不鲜明[de]问题仍没有根本解决，劳动教养至今仍被一些人称为“二劳改”而受到非议。

　　（二）劳动教养[de]收容范围不统一、适用[de]对象不稳定

　　1. 劳动教养适用范围缺乏一致性[de]统一规范。国务院《关于劳动教养[de]补充规定》明确规定为“大中城市”需要劳动教养[de]人。而《劳动教养试行办法》增加了“对家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案符合劳动教养条件[de]人”。但《关于禁毒[de]决定》、《关于严禁卖淫嫖娼[de]决定》等则没有地域限制，可见，收容范围在地域范围和对人[de]效力上缺乏一致性[de]规范，人为地造成劳动教养[de]适用范围因人因地而异，显然有违“法律面前人人平等”[de]宪法原则。

　　2. 劳动教养适用[de]对象不稳定。国务院《关于劳动教养问题[de]决定》中规定[de]适用对象是4种人。公安部制定[de]《劳动教养试行办法》中将其适用对象扩充为6种人。其他有关法律、法规及司法文件中也有关于劳动教养适用对象[de]规定，适用对象增加到20多种。地方法规对适用对象[de]规定更加宽泛。随着治安形势[de]变化，收容对象适当增加是必要[de]。但增加过多过快，一些地方立法[de]权力，甚至超出了法定[de]范围。适用范围和对象[de]混乱，使执法、司法、行政复议、行政诉讼等适用法律造成了困难，违背了我国规章不能与法规相矛盾，法规不能与法律相冲突[de]法治统一原则，影响了社会主义法律体系[de]完整性、权威性和稳定性。不仅损害了劳动教养[de]法制形象；而且存在着可能被滥用[de]危险性，不利于保障公民[de]合法权利。

　　（三）劳动教养审批程序不正当

　　法治[de]精义在于保障公民[de]权利与自由。尽管劳动教养被定性为强制性教育行政措施或行政处罚，但其实质仍然是限制公民较长时间自由[de]一种严厉处罚。从法理上讲，公民有免于不经审判而被监禁[de]权利。联合国《公民权利和政治权利国际公约》也明文规定：“限制公民人身自由[de]处罚必须经合格[de]法庭来裁定。”劳动教养[de]决定不经过司法程序，执法主体从审查到批准决定，实际上均由公安机关一家负责。这种根据书面材料认定案情[de]做法难免会在认定证据、事实上有失偏差，依据[de]证据材料有时也难以真正得到核实、质证，显然与“非经审判不得监禁”[de]法治精神相冲突，而且，我国现行[de]劳动教养法律、法规，还存在重实体轻程序[de]弊端。对于劳动教养案件办理[de]行政程序，如调查取证、传唤讯问、听证申辩、赔偿请求等基本操作程序均没有明确规定。由于劳动教养决定缺乏起码[de]程序保障，劳教案件也难免会因事实不清、证据不足而造成实体决定[de]错误。

　　三、劳动教养制度[de]改革取向

　　维护社会治安，是劳动教养制度赖以存在和发展[de]社会需要，而劳动教养制度存在[de]严重缺陷则是改革劳动教养制度[de]内在要求。正视劳动教养制度在运作机制上[de]严重缺陷，通过立法把劳动教养制度纳入法治化和司法化[de]轨道，是改革和完善劳动教养制度[de]必由之路。

　　（一）两种方案探讨

　　对于劳动教养制度[de]改革，目前法学界和司法行政界提出了多种方案。有[de]主张取消我国刑法[de]定量因素，代之以定性[de]方法，实现劳动教养[de]犯罪化和刑罚化；有[de]主张参照西方国家[de]保安处分制度，1建立起中国保安处分体系，等等。笔者仅就上述两个方案进行评析并提出我们[de]构想。

　　1. 取消刑法[de]定量因素，不符合中国国情。这种方案实施[de]后果是明显[de]，由于取消刑法[de]定量因素，并入刑法体系[de]就不单只劳动教养，还有现有[de]治安管理处罚，两者都会在我国[de]处罚体系中消失。随之而来是犯罪概念[de]泛化和犯罪圈[de]极大扩张。根据对《中国法律年鉴》相关资料[de]分析，治安管理处罚数大约是法院有罪判决数[de]5倍，也就是说，公民中[de]犯罪记录将会是现在[de]6倍以上。这样[de]后果，一有违我国[de]文化道德传统，不利于社会[de]稳定。犯罪记录在中国[de]传统文化中，其负面社会心理效应是广泛而沉重[de]，不仅对于当事人及其家属[de]发展不利，而且由于社会歧视等原因，还可能引发其他事端或违法犯罪行为，增加社会[de]不稳定[de]因素。二有违建国以来提出[de]正确[de]治国理论与实践，不利于化消极因素为积极因素。新中国成立以来，毛泽东、邓小平、江泽民等领导人都先后提出过“扩大教育面，缩小打击面”、“化消极因素为积极因素”、“依法治国与以德治国相结合”等政策措施和治国理论，并被实践证明是正确[de]。取消刑法[de]定量因素必然是消极因素[de]增加和激化，对社会主义建设事业带来不利影响。三有违保护人权[de]宗旨。很显然，取消刑法[de]定量因素，相当一部分本来只应受到劳动教养或治安管理处罚[de]人，将受到更为严厉[de]刑事处罚。即使从保护人权[de]角度去衡量，也是负面作用多于正面效应。（当然，刑法上[de]定量因素也有其弊端。本文从略。）从效率[de]角度来看，审判如此庞大[de]犯罪案件，审判[de]成本也将大幅提高，法院也不堪重负。而且，我国[de]刑法刚作修改，不可能在短期内又作大幅[de]修改，它[de]现实可行性显然很小。

　　2. 至于建立中国保安处分体系[de]提议，确有可取之处，但并不可行。我国劳动教养[de]收容性、矫正性和治疗性，确实与西方国家[de]保安处分比较接近，有些方面也可以借鉴。但我们也要清醒地看到，由于西方刑事立法上犯罪概念没有量[de]限制，案犯无一例外地具有适用保安处分[de]客观条件构成刑法上[de]犯罪，而我国劳动教养[de]对象恰恰是没有构成刑法上[de]犯罪，这有很大[de]不同。再者，世界上少数几个国家判刑之外加处剥夺自由[de]保安处分，其当代命运已是走向衰落。原因是法院定罪判刑时很难科学地料定犯罪人未来再犯罪[de]概率究竟有多大，因而与人权保障相抵触。这正是我国引进保安处分[de]风险所在。从我国[de]国情来看，在今后相当长[de]时期不宜采用保安处分制度。其理由是：保安处分作为一种着重人身危险，立足于社会防卫[de]制度，一旦失控极易走向反面，甚至践踏人权，破坏法制。我国有几千年[de]专制传统，保安处分[de]性质和特点决定了它存在着被滥用[de]危险。如果没有民主法制[de]保障，保安处分就不可能得到良性运行。而目前我国[de]民主法制建设还处于发展阶段，司法实践中滥用职权，侵犯人权[de]情况还依然存在，在这种社会环境下引入保安处分将十分危险。

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